PPP法律问题解读（一）

1、ppp的定义
ppp（public-private partnership），政府和社会资本合作模式，是指在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系，通常是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。
——《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号）
ppp的通用表述方式
PPP模式，“公共私营合作制”，是指政府与私人组织之间，为了合作建设城市基础设施项目或是为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。
关键词：政府与私人组织，基础设施或公共服务领域，特许权协议，伙伴式合作，实现“1+1＞2”
特点：
a、公私合作（主体，“社会资本方不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业”）
b、政府负有责任的基础设施及公共服务领域，对生产和生活非常重要，但利润低甚至没有利润
c、共担风险与共享利益（伙伴式，平等性）
d、长期关系 （全生命周期，“ppp不是一场婚礼，而是一段婚姻。”）
采用特征描述的方式定义，表明鼓励和积极推行ppp，允许创新型ppp的产生。
2、ppp与财政预算制度改革
《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发[2014]45号）
a、完善预算体系，预算公开：政府的收入和支出全部纳入预算管理。
b、加强政府购买服务资金管理：支持各部门按有关规定开展政府购买服务工作，切实降低公共服务成本，提高公共服务质量。
c、规范地方政府债务管理，防范化解财政风险：推广使用政府与社会资本合作模式，鼓励社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。
财政部《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》（财政[2014]351号）
第五条地方各级政府要结合清理甄别工作，认真甄别筛选融资平台公司存量项目，对适宜开展政府与社会资本合作模式（ppp）的项目，要大力推广ppp模式，达到既鼓励社会资本参与提供公共产品和公共服务并获取合理回报，又减轻政府公共财政举债压力，腾出更多资金用于重点民生项目建设的目的。
第十一条甄别工作由财政部门牵头负责。财政部门商有关部门对地方政府负有偿还责任的存量债务进行逐笔甄别。其中：（一）通过ppp模式转化为企业债务的，不纳入政府债务。
财政部《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）（财金[2014]113号）》
第24条“……防止企业债向政府转移。”
因此，ppp是财政预算制度改革中平衡政府提供基础设施和公共服务职能与政府预算不足、地方政府债务过高的重要措施。