一、背景简介
2019年12月，欧盟委员会首次在《欧洲绿色协议》中正式提出“碳边境调节机制”的概念（Carbon Border Adjustment Mechanism，CBAM），也被称作“碳关税”或“碳边境调节税”，即通过对在生产过程中碳排放量不符合欧盟标准的进口产品征收关税的方式，避免自身气候政策的完整性及有效性因“碳泄露”[1]而被破坏，同时还可以保护欧盟企业的竞争力。CBAM机制设立是对欧盟碳排放交易体系（European Union Emissions Trading Scheme，简称“EU-ETS”）[2]的补充机制，以防止该途径所导致的产业和资本流失。
2021年7月，欧盟委员会发布“Fit for 55”[3] 一揽子立法提案，希望通过实施减少温室气体排放的12项独立政策措施，使其2030年的温室气体排放量相对于1990年减少55%以上，目的在于确保欧盟政策符合欧盟理事会和欧洲议会商定的气候目标，促进欧盟在2050年前实现碳中和。此次“Fit for 55”计划主要包括欧盟排放交易体系、成员国的减排目标、土地利用变化和林业的排放和移除、可再生能源、能源效率、替代燃料的基础设施、轿车和货车二氧化碳排放标准、能源税收、碳边界调节机制、可持续的航空燃料、更环保的航运燃料、社会气候基金等12个方面。值得注意的是，在此次“Fit for 55”计划中，欧盟公布了碳边境关税政策立法提案，正式启动立法进程，此为全球首个碳关税政策。
欧洲时间2022年12月12日，欧盟委员会、欧盟理事会和欧洲议会就CBAM进行了第四轮磋商谈判，并于12月13日就CBAM部分细节达成临时协议[4]，确立建立CBAM机制，使在欧盟排放交易体系下的欧盟产品支付的碳价格与进口产品的碳价格相等，强制进口到欧盟的公司购买CBAM证书来支付在生产国支付的碳价格与欧盟排放交易体系中的碳配额价格之间的差额。
二、CBAM政策主要内容
1．实施时间
CBAM将从2023年10月1日起试运行，设置运行过渡期。在过渡期内，进口主体无需缴纳CBAM费用，但需履行申报义务，申报数据将作为欧盟评估和修改调整CBAM的依据。进口主体每季度应向CBAM管理机构提交报告，报告内容主要包括：（1）按类统计的当季进口产品总量，并注明生产商；（2）每类产品的直接和间接排放量；（3）产品排放量在原产国已支付的碳排放成本。在过渡期结束后，进口商需根据其进口产品的碳排放量清缴相应CBAM费用。
根据此前欧洲议会通过的CBAM草案，CBAM将分为以下三个阶段实施，但由于过渡期与EU-ETS免费配额退出时间息息相关，因此具体的时间表还需在EU-ETS改革方案确定后，并在CBAM开始实施前最终协商确定。
2．征收范围
CBAM的征收范围主要包括：钢铁、水泥、化肥、铝、电力和氢气、特定条件下的间接排放（即在生产过程中使用外购电力产生的碳排放）及少量下游产品，如螺钉和螺栓以及类似的钢或铁制品。[5]未来CBAM将进一步扩大征收范围，在过渡期结束前，欧盟委员会应评估是否将范围扩大到其他有碳泄漏风险的产品，包括有机化学品和聚合物，目标是到2030年将EU-ETS涵盖的所有产品包括在内。同时还应评估间接排放的方法以及纳入更多下游产品的可能性。
3．豁免机制
CBAM仅允许对已加入欧盟碳市场的国家或已实现其碳市场与欧盟碳市场完全连接的国家（如冰岛、列支敦士登、挪威、瑞士等）提供豁免，即欧盟从这些国家进口的产品，在进口时无需缴纳碳关税。提案中并未提及给包括最不发达国家在内的任何其他国家提供特殊待遇。但是，欧盟除了将CBAM收入用于欧盟预算支持境内的绿色发展以外，也将利用CBAM收入支持最不发达国家实现制造业脱碳，以支持实现欧盟的气候目标和国际承诺。
4．CBAM主管机构
由欧盟设立统一的执行机构负责CBAM的运行。
5．申报流程
欧盟进口主体在满足CBAM征收范围内产品的进口申报资格后，可向主管机构进行进口注册登记，为进口产品中包含的碳排放量购买CBAM电子凭证（即CBAM证书），并按要求对进口产品进行CBAM履约，一张CBAM证书对应进口产品所含一吨碳排放量。
6．应缴金额的确定
CBAM的定价将根据上一周EU-ETS碳排放权拍卖的周平均结算价格确定，作为本周CBAM证书价格对外公布。
CBAM的应缴金额为欧盟及出口国间的碳价差额与进口产品隐含碳排放量的乘积，同时，进口产品履约排放量应扣除欧盟同类产品企业获得的免费排放额度。若进口产品在其生产国通过碳税、碳排放交易等方式已承担了相应的碳排放成本，该部分成本可进行抵扣。最终确保欧盟境内和境外的产品所包含的每一吨碳排放履约成本相同。
三、CBAM政策对中国的影响
1．对中国企业出口的影响
CBAM的施行，首先将会对我国处于依靠出口高碳产品行业的企业形成一定冲击，高碳产品成本增加导致出口产品价格上升，增加出口企业的竞争压力。
以钢铁行业企业为例，根据国家统计局及中国海关总署所统计数据，2021年我国钢材总产量为13.37亿吨，出口量为6,690万吨，占总产量的5%；2022年1-10月我国钢材总产量为11.16亿吨，出口量为5,636万吨，占总产量的5.05%。在出口目的地中，欧盟国家的比例达到3.89%。
由于我国钢铁行业目前仍主要采用高炉—转炉长流程生产工艺，化石能源消耗占钢铁总能耗85%左右，吨钢碳排放强度高于欧盟。碳关税征收将导致我国钢铁产品出口成本增加，大幅削弱我国钢铁行业成本优势和国际竞争力。国内最大钢铁上市公司宝钢股份（股票代码：600019）在其发布的《2021年气候行动报告》中就作出如下预测：“欧盟国家委员会宣布推出全球首个‘碳关税’计划，对包括钢铁、水泥、化肥和铝在内的进口碳产品征收关税。此举将影响我们未来产品的出口，按照80欧元/吨二氧化碳征税，我们预估会被征收4,000~8,000万欧元/年的碳边境税。”[6]
如上图[7]所示，根据2021年的数据统计，在我国对欧盟出口产品中机电产品和机械制品占比最多，两类产品累计出口额占出口总额的比例约为66.6%，在CBAM现有征收范围的框架下，虽会对部分高碳行业企业造成一定影响，但现阶段影响尚且有限并可控。然而随着未来CBAM进一步扩大征收范围，如有机化学品、塑料及相关制品等，CBAM对中国企业出口欧盟贸易的影响将有所增加。
另外，与CBAM相挂钩的欧盟碳市场免费配额的逐步退出，也可能会一定程度上增加欧盟本土生产产品的成本，从而影响我国企业自欧盟进口产品的价格，间接促进相关行业下游产品价格的上升。
同时，由于在生产过程中使用外购电力所产生的碳排放也被纳入CBAM征收范围，对于出口型企业而言，增加企业使用可再生能源进行生产的比例，是节能降碳的有效手段，通过减少企业的间接排放量从而降低企业的碳关税成本。从该角度来讲，这对于我国从事清洁能源的企业也存在利好，风电、光伏组件等新能源产品消费及出口需求一定程度上会被拉动。
2．对中国碳市场的影响
采取措施降低产品碳排放，是降低碳关税成本的根本措施。减排能力较强的企业，在生产过程中消耗能源少、碳排放量小，相应其出口中需要缴纳的碳关税就少。对于那些完成减排任务且碳排放量仍有剩余的企业，即可通过我国碳排放交易机制，在碳市场上将剩余的碳排放量进行出售，转化为可观的经济收益，进而进行节能减排设备升级改造或技术研发。发展碳市场是应对CBAM挑战的重要途径，而CBAM也在倒逼着我国碳市场机制的建设与完善。
我国碳排放权交易市场于2021年正式开展交易，目前仍处于发展初期阶段。2022年12月30日，生态环境部发布了《全国碳排放权交易市场第一个履约周期报告》[8]，报告显示，在全国碳市场第一个履约周期（2021年1月1日至2021年12月31日）以发电行业（含其他行业自备电厂）为首个重点行业，碳排放配额累计成交量1.79亿吨，累计成交额76.61亿元。我国目前采用“配额分配+清缴”形式，即国家分配给重点排放单位一定时期内的碳排放额度，并由重点排放单位在规定的时限内，向分配配额的省级生态环境主管部门清缴本履约期的碳排放配额。配额发放采取全部免费方式进行，并通过市场交易及使用CCER[9]抵销碳排放配额清缴机制，为减排难度较大的重点排放单位降低减排成本。
如前文所述，欧盟现阶段在逐步削减配额免费发放比例，将其余部分配额以拍卖形式发出，使配额需求量上涨以刺激碳价上升。在欧盟碳价上升的形势下，我国可以通过采取有偿分配配额的方式，提高国内碳排放成本以降低中欧碳价差距，能有效将出口企业所需缴纳的碳关税留在国内，但同时需要与国内产业整体承受水平进行有效平衡。[10]
此外，在纳入行业方面，我国目前只将电力行业纳入碳排放权交易范围，而包括石化、化工、建材、钢铁、有色、造纸、航空在内的剩余七大行业也有待进入，否则如无法在国内抵减相应行业产品的碳关税，也将导致我国出口至欧盟产品成本的增加及申报义务的加重。
[1]“碳泄露”是指严格气候政策国家以外的国家碳排放增加的现象，主要的泄露渠道是碳密集行业将产业和排放向气候政策宽松的国家或地区转移，从而抵消了严格气候政策的减排效果。严格气候政策也会影响国内碳密集型行业的国际竞争力，从气候政策宽容的国家进口产品。
[2]欧盟碳排放交易体系，是欧洲议会和欧盟理事会于2003年10月13日通过的欧盟2003年第87号指令（Directive 2003/87/EC），并于2005年1月1日开始实施的温室气体排放配额交易制度。该机制允许将碳排放权作为一种商品在欧盟流通。这一举措将使欧盟企业可能因较高的碳成本，而将生产转移至没有碳成本或者与欧盟相比碳成本较低的国家而造成碳泄露。
[3]详情可参见欧盟委员会官方网站报道https://ses.jrc.ec.europa.eu/eirie/en/news-and-events/news/fit-55-major-step-towards-decarbonized-eu-2050。
[4]详情可参见欧洲议会官方网站报道https://www.europarl.europa.eu/news/en/press-room/20221212IPR64509/deal-reached-on-new-carbon-leakage-instrument-to-raise-global-climate-ambition。
[5]详情可参见中华人民共和国商务部官方网站http://eu.mofcom.gov.cn/article/jmxw/202212/20221203373674.shtml。
[6]详情可参见宝钢股份官方网站https://www.baosteel.com/develop/ClimateAction。
[7]图表及数据来源：UNCOMTRADE，兴业研究。
[8]详情可参见中华人民共和国生态环境部官方网站https://www.mee.gov.cn/ywdt/xwfb/202301/t20230101_1009228.shtml。
[9]CCER即核证自愿减排量，它是根据《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》的规定，经国家发改委备案，并在国家注册登记系统中登记的温室气体自愿减排量，单位是“吨二氧化碳当量”。CCER的交易可以看作是对碳排放配额交易的一种补充，超额排放的企业除可以向拥有多余配额的企业购买碳排放权外，还可以购买一定比例的CCER，等同于碳排放配额进行履约。
[10]详情可参见中国能源报相关报道https://baijiahao.baidu.com/s?id=1736461421093840485&wfr=spider&for=pc。
2019年12月，欧盟委员会首次在《欧洲绿色协议》中正式提出“碳边境调节机制”的概念（Carbon Border Adjustment Mechanism，CBAM），也被称作“碳关税”或“碳边境调节税”，即通过对在生产过程中碳排放量不符合欧盟标准的进口产品征收关税的方式，避免自身气候政策的完整性及有效性因“碳泄露”[1]而被破坏，同时还可以保护欧盟企业的竞争力。CBAM机制设立是对欧盟碳排放交易体系（European Union Emissions Trading Scheme，简称“EU-ETS”）[2]的补充机制，以防止该途径所导致的产业和资本流失。
2021年7月，欧盟委员会发布“Fit for 55”[3] 一揽子立法提案，希望通过实施减少温室气体排放的12项独立政策措施，使其2030年的温室气体排放量相对于1990年减少55%以上，目的在于确保欧盟政策符合欧盟理事会和欧洲议会商定的气候目标，促进欧盟在2050年前实现碳中和。此次“Fit for 55”计划主要包括欧盟排放交易体系、成员国的减排目标、土地利用变化和林业的排放和移除、可再生能源、能源效率、替代燃料的基础设施、轿车和货车二氧化碳排放标准、能源税收、碳边界调节机制、可持续的航空燃料、更环保的航运燃料、社会气候基金等12个方面。值得注意的是，在此次“Fit for 55”计划中，欧盟公布了碳边境关税政策立法提案，正式启动立法进程，此为全球首个碳关税政策。
欧洲时间2022年12月12日，欧盟委员会、欧盟理事会和欧洲议会就CBAM进行了第四轮磋商谈判，并于12月13日就CBAM部分细节达成临时协议[4]，确立建立CBAM机制，使在欧盟排放交易体系下的欧盟产品支付的碳价格与进口产品的碳价格相等，强制进口到欧盟的公司购买CBAM证书来支付在生产国支付的碳价格与欧盟排放交易体系中的碳配额价格之间的差额。
二、CBAM政策主要内容
1．实施时间
CBAM将从2023年10月1日起试运行，设置运行过渡期。在过渡期内，进口主体无需缴纳CBAM费用，但需履行申报义务，申报数据将作为欧盟评估和修改调整CBAM的依据。进口主体每季度应向CBAM管理机构提交报告，报告内容主要包括：（1）按类统计的当季进口产品总量，并注明生产商；（2）每类产品的直接和间接排放量；（3）产品排放量在原产国已支付的碳排放成本。在过渡期结束后，进口商需根据其进口产品的碳排放量清缴相应CBAM费用。
根据此前欧洲议会通过的CBAM草案，CBAM将分为以下三个阶段实施，但由于过渡期与EU-ETS免费配额退出时间息息相关，因此具体的时间表还需在EU-ETS改革方案确定后，并在CBAM开始实施前最终协商确定。
| 阶段 | 持续时间 | 实施内容 |
| 试点阶段 | 2023年-2026年 | 法案将从2023年10月1日起适用，该阶段从欧盟外部进口CBAM覆盖领域的高碳产品的进口商，只有申报义务，需要申报进口产品的数量以及相应的总直接排放量，无需缴纳任何费用。 |
| 第二阶段 | 2027年-2034年 | 该阶段开始全面实施CBAM机制，进口商必须于每年5月31日前申报上一年进口到欧盟的货物数量，以及其中含有的总碳排放量（在产品原产国已实际支付碳价的可以扣除），并购买对应数量的CBAM证书用于清缴。此阶段计算碳排放量时可以扣除欧盟同类产品企业获得的免费排放额度，以抵扣后的碳排放量，确定应购买的CBAM证书数量。 |
| 第三阶段 | 2035年后 | 欧盟2035年将完全取消CBAM所覆盖高碳产品的免费配额，此阶段进口企业无法用免费配额抵扣碳排放量。 |
2．征收范围
CBAM的征收范围主要包括：钢铁、水泥、化肥、铝、电力和氢气、特定条件下的间接排放（即在生产过程中使用外购电力产生的碳排放）及少量下游产品，如螺钉和螺栓以及类似的钢或铁制品。[5]未来CBAM将进一步扩大征收范围，在过渡期结束前，欧盟委员会应评估是否将范围扩大到其他有碳泄漏风险的产品，包括有机化学品和聚合物，目标是到2030年将EU-ETS涵盖的所有产品包括在内。同时还应评估间接排放的方法以及纳入更多下游产品的可能性。
3．豁免机制
CBAM仅允许对已加入欧盟碳市场的国家或已实现其碳市场与欧盟碳市场完全连接的国家（如冰岛、列支敦士登、挪威、瑞士等）提供豁免，即欧盟从这些国家进口的产品，在进口时无需缴纳碳关税。提案中并未提及给包括最不发达国家在内的任何其他国家提供特殊待遇。但是，欧盟除了将CBAM收入用于欧盟预算支持境内的绿色发展以外，也将利用CBAM收入支持最不发达国家实现制造业脱碳，以支持实现欧盟的气候目标和国际承诺。
4．CBAM主管机构
由欧盟设立统一的执行机构负责CBAM的运行。
5．申报流程
欧盟进口主体在满足CBAM征收范围内产品的进口申报资格后，可向主管机构进行进口注册登记，为进口产品中包含的碳排放量购买CBAM电子凭证（即CBAM证书），并按要求对进口产品进行CBAM履约，一张CBAM证书对应进口产品所含一吨碳排放量。
6．应缴金额的确定
CBAM的定价将根据上一周EU-ETS碳排放权拍卖的周平均结算价格确定，作为本周CBAM证书价格对外公布。
CBAM的应缴金额为欧盟及出口国间的碳价差额与进口产品隐含碳排放量的乘积，同时，进口产品履约排放量应扣除欧盟同类产品企业获得的免费排放额度。若进口产品在其生产国通过碳税、碳排放交易等方式已承担了相应的碳排放成本，该部分成本可进行抵扣。最终确保欧盟境内和境外的产品所包含的每一吨碳排放履约成本相同。
三、CBAM政策对中国的影响
1．对中国企业出口的影响
CBAM的施行，首先将会对我国处于依靠出口高碳产品行业的企业形成一定冲击，高碳产品成本增加导致出口产品价格上升，增加出口企业的竞争压力。
以钢铁行业企业为例，根据国家统计局及中国海关总署所统计数据，2021年我国钢材总产量为13.37亿吨，出口量为6,690万吨，占总产量的5%；2022年1-10月我国钢材总产量为11.16亿吨，出口量为5,636万吨，占总产量的5.05%。在出口目的地中，欧盟国家的比例达到3.89%。
由于我国钢铁行业目前仍主要采用高炉—转炉长流程生产工艺，化石能源消耗占钢铁总能耗85%左右，吨钢碳排放强度高于欧盟。碳关税征收将导致我国钢铁产品出口成本增加，大幅削弱我国钢铁行业成本优势和国际竞争力。国内最大钢铁上市公司宝钢股份（股票代码：600019）在其发布的《2021年气候行动报告》中就作出如下预测：“欧盟国家委员会宣布推出全球首个‘碳关税’计划，对包括钢铁、水泥、化肥和铝在内的进口碳产品征收关税。此举将影响我们未来产品的出口，按照80欧元/吨二氧化碳征税，我们预估会被征收4,000~8,000万欧元/年的碳边境税。”[6]
如上图[7]所示，根据2021年的数据统计，在我国对欧盟出口产品中机电产品和机械制品占比最多，两类产品累计出口额占出口总额的比例约为66.6%，在CBAM现有征收范围的框架下，虽会对部分高碳行业企业造成一定影响，但现阶段影响尚且有限并可控。然而随着未来CBAM进一步扩大征收范围，如有机化学品、塑料及相关制品等，CBAM对中国企业出口欧盟贸易的影响将有所增加。
另外，与CBAM相挂钩的欧盟碳市场免费配额的逐步退出，也可能会一定程度上增加欧盟本土生产产品的成本，从而影响我国企业自欧盟进口产品的价格，间接促进相关行业下游产品价格的上升。
同时，由于在生产过程中使用外购电力所产生的碳排放也被纳入CBAM征收范围，对于出口型企业而言，增加企业使用可再生能源进行生产的比例，是节能降碳的有效手段，通过减少企业的间接排放量从而降低企业的碳关税成本。从该角度来讲，这对于我国从事清洁能源的企业也存在利好，风电、光伏组件等新能源产品消费及出口需求一定程度上会被拉动。
2．对中国碳市场的影响
采取措施降低产品碳排放，是降低碳关税成本的根本措施。减排能力较强的企业，在生产过程中消耗能源少、碳排放量小，相应其出口中需要缴纳的碳关税就少。对于那些完成减排任务且碳排放量仍有剩余的企业，即可通过我国碳排放交易机制，在碳市场上将剩余的碳排放量进行出售，转化为可观的经济收益，进而进行节能减排设备升级改造或技术研发。发展碳市场是应对CBAM挑战的重要途径，而CBAM也在倒逼着我国碳市场机制的建设与完善。
我国碳排放权交易市场于2021年正式开展交易，目前仍处于发展初期阶段。2022年12月30日，生态环境部发布了《全国碳排放权交易市场第一个履约周期报告》[8]，报告显示，在全国碳市场第一个履约周期（2021年1月1日至2021年12月31日）以发电行业（含其他行业自备电厂）为首个重点行业，碳排放配额累计成交量1.79亿吨，累计成交额76.61亿元。我国目前采用“配额分配+清缴”形式，即国家分配给重点排放单位一定时期内的碳排放额度，并由重点排放单位在规定的时限内，向分配配额的省级生态环境主管部门清缴本履约期的碳排放配额。配额发放采取全部免费方式进行，并通过市场交易及使用CCER[9]抵销碳排放配额清缴机制，为减排难度较大的重点排放单位降低减排成本。
如前文所述，欧盟现阶段在逐步削减配额免费发放比例，将其余部分配额以拍卖形式发出，使配额需求量上涨以刺激碳价上升。在欧盟碳价上升的形势下，我国可以通过采取有偿分配配额的方式，提高国内碳排放成本以降低中欧碳价差距，能有效将出口企业所需缴纳的碳关税留在国内，但同时需要与国内产业整体承受水平进行有效平衡。[10]
此外，在纳入行业方面，我国目前只将电力行业纳入碳排放权交易范围，而包括石化、化工、建材、钢铁、有色、造纸、航空在内的剩余七大行业也有待进入，否则如无法在国内抵减相应行业产品的碳关税，也将导致我国出口至欧盟产品成本的增加及申报义务的加重。
[1]“碳泄露”是指严格气候政策国家以外的国家碳排放增加的现象，主要的泄露渠道是碳密集行业将产业和排放向气候政策宽松的国家或地区转移，从而抵消了严格气候政策的减排效果。严格气候政策也会影响国内碳密集型行业的国际竞争力，从气候政策宽容的国家进口产品。
[2]欧盟碳排放交易体系，是欧洲议会和欧盟理事会于2003年10月13日通过的欧盟2003年第87号指令（Directive 2003/87/EC），并于2005年1月1日开始实施的温室气体排放配额交易制度。该机制允许将碳排放权作为一种商品在欧盟流通。这一举措将使欧盟企业可能因较高的碳成本，而将生产转移至没有碳成本或者与欧盟相比碳成本较低的国家而造成碳泄露。
[3]详情可参见欧盟委员会官方网站报道https://ses.jrc.ec.europa.eu/eirie/en/news-and-events/news/fit-55-major-step-towards-decarbonized-eu-2050。
[4]详情可参见欧洲议会官方网站报道https://www.europarl.europa.eu/news/en/press-room/20221212IPR64509/deal-reached-on-new-carbon-leakage-instrument-to-raise-global-climate-ambition。
[5]详情可参见中华人民共和国商务部官方网站http://eu.mofcom.gov.cn/article/jmxw/202212/20221203373674.shtml。
[6]详情可参见宝钢股份官方网站https://www.baosteel.com/develop/ClimateAction。
[7]图表及数据来源：UNCOMTRADE，兴业研究。
[8]详情可参见中华人民共和国生态环境部官方网站https://www.mee.gov.cn/ywdt/xwfb/202301/t20230101_1009228.shtml。
[9]CCER即核证自愿减排量，它是根据《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》的规定，经国家发改委备案，并在国家注册登记系统中登记的温室气体自愿减排量，单位是“吨二氧化碳当量”。CCER的交易可以看作是对碳排放配额交易的一种补充，超额排放的企业除可以向拥有多余配额的企业购买碳排放权外，还可以购买一定比例的CCER，等同于碳排放配额进行履约。
[10]详情可参见中国能源报相关报道https://baijiahao.baidu.com/s?id=1736461421093840485&wfr=spider&for=pc。