一、释题
通常的理解，集体建设用地入市是上位概念，集体租赁物业开发是下位概念为集体建设用地入市的功能延续，将二者并列，结构上不妥。
但是作者通过梳理北京市关于集体建设用地入市和集体租赁物业建设的相关行政法规、规范以及试点文件，发现二者并非一体，而是两个不同的试点安排。自2011年开始，集体租赁物业建设由北京市首先试点。2014年开始，国务院决定选取北京市大兴区等区域开展集体土地入市试点。2017年国土资源部决定在北京市试点的基础上，选取北上广等13个城市，扩大集体建设用地建设租赁住房的试点范围。因此，在北京市大兴区范围内，租赁住房建设与集体建设用地入市重合，且共用“镇级统筹”模式，二者合并研究，有利于全面了解北京市集体建设用地入市和建设租赁住房的现状。
二、相关法规、政策
（一） 政策概览
从国家层面以及北京市地方性规范方面，集体土地入市和集体土地建设租赁住房的试点政策如下：
（二） 总体政策解读
1. 自上而下的决策，目标不同。集体土地入市试点是为了解决集体建设用地“同等入市、同权同价”，集体土地上建设租赁住房则是为了解决北京市大城市病，配合完成城市治理以及疏解功能；
2. 政策分两批，具体政策上存在不一致的情况。
3. 试点政策相对保守，待细化。国土资源部：“做好新旧试点衔接”，大兴区要实现“房地合一，土地能入市、项目能建设，房地能够再转让”。1目前试点关于“再转让”的政策并未出台。
三、集体土地入市
（一） 经营性用地：存量农村集体建设用地中，土地利用总体规划和城乡规划确定为工矿仓储、商服等经营性用途的土地；
（二） 入市：出让、租赁、作价入股，推进自主开发；
（三） 符合规划为前提：西红门镇、旧宫镇完成控制性详细规划编制，黄村镇、瀛海镇正在编制控制性详细规划。
（四） 入市流程：见下图。
（五） 相关问题梳理
1. 集体土地入市正在推进中，效果不明显，总体进度滞后。大兴区规划批准了11个镇规划方案（第一步），西红门镇、旧宫镇完成详规编制，黄村镇、瀛海镇即将完成详规编制；全区总体规划正在编制。2016年大兴区完成首宗土地入市。
2. 大兴区镇级统筹模式
（1）组建镇级联营公司，地、人、集体组织资金入股，有限责任公司，8个镇完成了联营公司设立，封闭运行，未经同意，不得转让、退股、社会资本不能入股。
（2）镇联营公司作为使用权人/出让人，完成前期开发（一级开发）；
（3）不得对外担保，区、镇两级政府全方位监管；
（4）青云店镇等8个镇完成统筹方案编制；零星分散的农村集体经营性用地想城镇核心区、产业区、重点项目区集中。
3. 民主程序：村集体、村民代表民主表决，全权委托。村合作社法人出任股东代表，参与联营公司的组建和运营管理；2/3以上村民代表表决通过。
4. 是否可以协议转让：没有放开政策，为鼓励积极性和尽快出成果，特殊政策须审批。
5. 调节金征收比例：北部镇为土地成交总价的12%，南部镇为8%；国土资源部规定为农村集体经营性建设用地土地增值收益的20%-50%；
6. 融资：项目总授信为415.8亿元，实际发放贷款105.6亿元。
7. 收益分配：上交调节金、入市成本后，其余按照股权分配。西红门镇首宗地块8亿收入，1亿元支付调节金，1亿元支付农民收入，3亿元偿还贷款，3亿元用于前期腾退。
8. 土地征收、拆迁安置：目前项目不涉及人员安置，腾退（结合疏解非首都功能的低端产业）。补偿方案：货币补偿和实物补偿相结合，尝试预留土地、物业等方式；提供安置宅基地，提供安置房，完成转非。建立土地征收社会风险评估制度和争议协调裁决制度。
9. “一书四方案”：建设用地项目呈报说明书、农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案、供地方案。
四、镇级统筹模式（北京模式，区别于大兴区模式）
镇级统筹模式解读：
1. 大兴模式为模板；
2. 增加了联营和租赁物业建设，明确了入股的要求；
3. 明确自征自用的途径。
问题：
1. 是否实质上将入市试点推广到北京市范围？
大兴区具备了入市试点和集体土地建设租赁住房的双重政策利好，其他地区可以开展集体土地建设租赁住房。
2. 如何区分自征自用物业与租赁物业？
建设主体、规划用途以后续的使用方向上存在不同。
3. 是否与规划用途冲突？
在商业、仓储用地上建设租赁住房，且明确为居住使用，理论上存在冲突，需要后续政策支持。
4. 小产权迎来春天？商业、仓储建设式微？
在整体规划上，尚须北京市对商业、仓储以及租赁住房开发的合理比例进行控制，避免租赁住房建设一拥而上，导致入市试点名存实亡。小产权房因为在规划建设、报规验收方面存在瑕疵，暂时无法转正，是否能够搭便车，要看市场需求。
五、租赁住房建设
1. 建设条件和流程
集体土地建设租赁住房的条件、流程如下：
2. 关于民营企业的主体资格
我们注意到，在《关于进一步加强利用集体土地建设租赁住房工作的有关意见》中，在项目申报主体、融资的表述中，均强调了入股、联营的合作方“国有企业”身份，但是在《关于统筹利用集体建设用地政策的有关意见》中，在集体建设用地入股成立企业的要求中，并无关于合作对方“国有企业”身份的要求，只是许可“镇级联营公司以土地使用权入股、联营等形式与其他单位共同兴办企业”。对此，我们认为，目前的试点未明确排斥民营企业参与试点。我们认为，民营企业可以作为合作方，与集体经济组织以入股、联营的方式，组建新企业，但是民营企业在新企业中的持股比例不超过49%，且应保证集体经济组织的保底收益。
3. 关于入股、联营
（1）股权比例限制：集体经济组织持股不低于51%；
（2）分红：集体部分有保底分红。
4. 趸租
（1）作为公租房房源，向轮候家庭、人才配租（政府采购）或自行承租，申请政府补贴；
（2）确认纳入全市保障性住房筹集计划的，享受税费减免政策。
5. 租赁
（1）租赁方案：民主表决；
（2）单次租期不长于10年，不低于3年，但承租人要求低于3年的除外。
6. 建设资金来源
（1）集体自有资金，市、区住房保障专业机构、园区管理机构、签约租赁企业支付租金（预付？）；
（2）预期收益作为抵押，申请抵押贷款；
（3）政策性银行政策性贷款支持；
（4）银行、信托、保险资金、金融产品。
7. 转用手续
（1）拆旧地块置换的新建地块不用办理转用手续、不需要缴纳土地使用费；涉及征地（农用地）的，须办理转用手续。
（2）上市前完成复垦验收和挂钩指标返还。
六、政策解读
1. 入市试点与集体土地建设租赁住房的关系
2. 租赁住房建设是否排除了民间资本
在大兴区通过出让方式取得集体的土地的竞得方，可以申报建设租赁住房，不受占股不超过49%、集体经济组织应有保底收益安排的限制；其他地区，由于在建设过程中没有“出让”方式取得集体建设用地建设租赁住房的政策，民企可以通过入股、联营的方式参与试点，但是在入股、联营企业的持股不得超过49%，且应保证镇级联营企业有保底收益。
3. 并轨公租房
从北京市目前的政策和实际需求看，有（较大）可能性，但须结合建设规模以及后续配套政策确定。
4. 金融机构的机会
目前的试点明显倾向于双轨制。对于村镇集体收益部分，人身/产权属性较强（强制执行时集体有优先权），保底收益与权益投资属性尚存冲突，导致权益流动性差，变现是难题；对于参与试点的民营企业和国有企业，其在入股、联营的企业中的股份/权益，在转让和抵押等方面无限制，可以进入二级市场予以变现，可以作为资产证券化、信托等投资的基础资产。
总体上，五环外的产业聚集区以及城中村等重点地区，房地产企业可以适当关注，作为自持物业，其吸附能力强，加之中心城区疏解带来的外溢效应，现金流量稳定。同时，政府安置房趸租政策，可以带来十年稳定的现金流。目前银监会、证监会联合住房城乡建设部、国土资源部门发布了一系列融资和变现退出（如资产证券化）政策，预计随着租赁住房建设规模扩大，将有更多优惠政策支持。随着北京城市化加速，不排除若干年后城乡差别消灭，在此迎来政策红利。
5. 变相集资建房
试点期间，产业园区、企业，租赁集体租赁住房的最长期限不超过10年，且无任何优先权。因此，我们认为，相关企业变相集资建房的可能性不大。
6. 集体土地入市被集体租赁租房取代？
（1）二者试点目标不同：入市试点是希望全国推广，不会被取代，结合中心城区关于物流、仓储企业外迁的政策，应该会有相关成果。
（2）集体租赁住房建设力度肯定会很大：目前，北京市已经有9个集体建设用地建设租赁住房的项目获得市政府批准。从利益驱动和分享政策红利的角度看，村集体组织对于参与租赁住房建设，盘活集体建设用地，实现增收的动力较强。
七、北京市集体入市、集体土地上建设租赁住房实际情况考察
（一） 集体土地入市
根据检索结果，大兴区2016年1月挂牌出让西红门镇2号地小B(2-004)地块F81绿隔产业用地（集体经营性建设用地）竞得方为北京市赞比西房地产开发有限公司，用途为商业，使用年限为40年。根据大兴区政府工作报告，该地块地上建设任务有望2018年完成。目前大兴区详细规划处于推进过程中，无其他项目成交。根据大兴区政府的工作报告，集体土地入市的节奏明显慢于中央政府规定的试点时间（试点截至时间为2017年12月31日，2017年5月详规尚未完成），最大的难点可能在于“镇级统筹”模式是否能够落实下去以及对农民拆迁补偿是否能够达成一致。
（二） 集体租赁住房建设
1. 自2011年始，北京地区就已经开始探索在集体建设用地上建设租赁住房，朝阳区平房乡、海淀区唐家岭、温泉镇351等5个集体土地地块开展了租赁住房项目试点。截至2017年，试点的5个项目已交用入住近5000户2。但是由于2014年以前，该试点属于北京市地方性政策，未能在其他城市推广。政策上由于产权属于村集体未能向社会资本开放，未执行“镇级统筹”的政策，入股联营和融资配套政策未完善，目前已经被新政策取代。
2. 北京市集体土地租赁住房建设新政出台后，根据作者查询北京市国土资源局网站，集体租赁住房建设的项目在2017年年底集中由北京市政府审批了9个，详细情况如下：
未来北京将加大集体土地租赁住房的建设力度，从2017年到2021年，将供应集体建设用地1000公顷，建设50万套租赁住房。截至2018年4月23日，北京已确定39个（含获得审批的9个）、203公顷集体土地租赁住房项目。为有效满足城市运行服务保障人员和外来务工人员的租住需求，北京市下一步将研究建设租赁型职工集体宿舍3。
（三） 解读
1. 集体租赁住房建设的积极性明显要高于入市试点确定的工矿仓储、商服等经营性用途物业建设，大兴区作为试点，集体租赁住房的政策红利远大于其他区，但是至今未申报一例，令人费解。
2. 入市试点与农村集体建设用地上建设仓储、商服等经营性用途物业，在多大程度上更能调动农民、镇村干部的积极性，增强其“获得感”，有待于进一步考察。考虑北京地区人口密度以及缓解房屋供需矛盾，集体土地上建设租赁住房将成为入市试点的主要方向，但是商服、仓储物业建设在产业园区、五环外聚集区，仍然有建设和试点的必要性，不会名存实亡。
3. 目前的9个项目中，4个项目的用地单位为镇级集体经济组织，其余5个项目为村集体组织。因此，在集体租赁住房建设的试点中，是否能实现“镇级统筹”试点目标，存在较大疑问，焦点问题在于平衡各村集体利益。
4. 在集体经济组织资金能力较强的情况下（特别是五环外聚集区），能否调动村集体“入股、联营”（相当于让别人分一杯羹）的积极性，尚待考察。
八、试点政策不足及建议
（一） 房地流动性不足，经营权保护不充分、产权政策须完善
目前，集体建设用地入市的最大障碍在于集体土地不能作为生产或分配要素平等的参与市场交易（须经过征收程序，变更为国有建设用地），导致集体建设用地流动性不足，其市场价值、公允价值无法衡量，无法作为融资工具进行杠杆投资，撬动银行、信托、保险等资金参与农村建设。
北京市集体土地入市、集体租赁住房建设试点并未能完全体现中央确定的所有权、使用权和经营权分离的改革思路，特别是经营权放开不足，未响应“房地能够再转让”的上位政策号召。体现在：
1. 入市入地的使用用途上仍然限制较多（商业、仓储），与集体建设用地的现状相比，政策红利并不明显（同样也可以通过租赁的方式开发商业、开办仓储企业）；
2. 租赁住房的流转和经营方面，仍然过多的强调基于集体组织成员身份应享有的权益保障和处分限制，经营权与使用权分离不彻底。在入股、联营和利益分配上简单强调集体组织的控股地位、参与联营企业的国企身份和保底收益，未做到公平公正，未实际考虑入股、联营投资的风险共担性质。
3. 产权登记政策不完善。商业、仓储物业建成后是否可以分割登记，尚须后续政策明确；集体土地建设的租赁住房不分割登记，政策出发点是保护村集体成员的产权，但是导致的不利后果是参与入股、联营的合作方所持资产在流动、变现以及担保价值实现等方面存在诸多限制，难以作为分配要素参与市场流动。
就上述流动性不足、经营权分离不完全以及产权保护不到位的情况，作者认为：
（1）淡化合作方“国有企业”的身份，做到产权平等，鼓励民营企业全面参与试点项目建设。
（2）在农民产权保护方面，可以适当考虑产权按照比例进行分割。部分物业作为农民/村集体最低收益的保障，限制流转，通过入股/联营企业或交由镇级合作社运营，其余部分作为入股/联营企业的资产，上市流转或作为融资工具，保证社会资本退出、权益流转的选择权以及金融机构的抵押权。
（3）权属登记上，试点建设的商业物业和租赁住房应比照商品房建设标准，给予办理小产证（分证），在集体部分可以考虑备注未经许可不许流转，其余部分做无备注登记，许可上市流转。
（4）入股、联营企业股权比例上，应考虑土地价值、建设成本、投资投入等因素合理确定股权比例，但内部治理架构和权益分配方面设置对村镇集体优先保护条款。
（二） 退出机制不完善，金融服务存在后顾之忧
国土资源部和银监会已经出台配套政策，为集体土地如实提供金融支持。但为集体土地入市和集体租赁住房提供金融支持后，金融机构相应的抵押权在权能及其实现上，尚存诸多限制（如优先向集体组织转让、一个大证，不利于流转），缺少通过强制执行或者拍卖等方式现实抵押权等的政策安排，这与上文所述的流动性不足以及优先保护集体权益的政策分不开。因此，有必要完善相应的配套措施并加强经营权流转的权能，保证公允市场形成，解除金融机构的后顾之忧，为集体土地入市和集体土地租赁住房建设提供长久的金融支持。
（三） 缺少统一的集体资产/企业监管制度
为了保证农民的合法权益不受侵害，北京市试点政策强调镇级政府对集体经济组织、入股企业等在财务、人员、管理制度上的监管。这是一种比较现实的做法，能够一定程度上保证村集体成员的权益不受侵害。但是随着试点的推进和扩大，这种基层性的监管措施不利于政策统一和精细化管理。因此，有必要在省级层面上建设与目前国有资产监管相似的集体资产监管制度并设置相应的机构，建立集体资产监管的长效机制。
（四） 房地产企业参与试点的机会
根据目前北京市的试点政策，房地产企业除了通过集体土地出让方式参与商业用地开发、仓储用地开发以及集体土地租赁住房建设外，其他地区可以通过入股、联营的方式参与到集体土地租赁住房建设中。
1. 聚集区、产业区的商业物业和租赁住房可以带来稳定的现金流和租金收益等，作为自持性物业，是不错的选择。如昌平的沙河、北七家、房山的窦店，配合主城区疏解政策，作为租赁住房建设试点区域，人员密集，产业众多，房屋租赁市场、配套商业等人流密集，需求旺盛。能够带来稳定的现金流。
2. 趸租以及作为公租房房源政府回购，可以通过提前收回租金和转让的方式，回收建设成本，实现收益。
3.在退出机制和变现途径选择上，目前国家鼓励的资产证券化（REITs）是已经明确可行且得到支持的方式。作者预计，未来会有更多配套政策出台，以增强资产流动性、增强融资功能，吸引民间资本参与集体土地上租赁住房的建设，真正达到“同等入市、同权同价”并最终实现“房地能够再转让”的目标。
[1]. 崔志成：《大兴区农村土地制度改革试点工作报告》，2017年4月18日。
[2]参见:
http://news.cnr.cn/native/gd/20180423/t20180423
_524207898.shtml，访问日期：2018年4月23日
[3]参见：http://news.cnr.cn/native/gd/20180423/t20180423_524207898.shtml，访问日期：2018年4月23日
通常的理解，集体建设用地入市是上位概念，集体租赁物业开发是下位概念为集体建设用地入市的功能延续，将二者并列，结构上不妥。
但是作者通过梳理北京市关于集体建设用地入市和集体租赁物业建设的相关行政法规、规范以及试点文件，发现二者并非一体，而是两个不同的试点安排。自2011年开始，集体租赁物业建设由北京市首先试点。2014年开始，国务院决定选取北京市大兴区等区域开展集体土地入市试点。2017年国土资源部决定在北京市试点的基础上，选取北上广等13个城市，扩大集体建设用地建设租赁住房的试点范围。因此，在北京市大兴区范围内，租赁住房建设与集体建设用地入市重合，且共用“镇级统筹”模式，二者合并研究，有利于全面了解北京市集体建设用地入市和建设租赁住房的现状。
二、相关法规、政策
（一） 政策概览
从国家层面以及北京市地方性规范方面，集体土地入市和集体土地建设租赁住房的试点政策如下：
（二） 总体政策解读
1. 自上而下的决策，目标不同。集体土地入市试点是为了解决集体建设用地“同等入市、同权同价”，集体土地上建设租赁住房则是为了解决北京市大城市病，配合完成城市治理以及疏解功能；
2. 政策分两批，具体政策上存在不一致的情况。
3. 试点政策相对保守，待细化。国土资源部：“做好新旧试点衔接”，大兴区要实现“房地合一，土地能入市、项目能建设，房地能够再转让”。1目前试点关于“再转让”的政策并未出台。
三、集体土地入市
（一） 经营性用地：存量农村集体建设用地中，土地利用总体规划和城乡规划确定为工矿仓储、商服等经营性用途的土地；
（二） 入市：出让、租赁、作价入股，推进自主开发；
（三） 符合规划为前提：西红门镇、旧宫镇完成控制性详细规划编制，黄村镇、瀛海镇正在编制控制性详细规划。
（四） 入市流程：见下图。
（五） 相关问题梳理
1. 集体土地入市正在推进中，效果不明显，总体进度滞后。大兴区规划批准了11个镇规划方案（第一步），西红门镇、旧宫镇完成详规编制，黄村镇、瀛海镇即将完成详规编制；全区总体规划正在编制。2016年大兴区完成首宗土地入市。
2. 大兴区镇级统筹模式
（1）组建镇级联营公司，地、人、集体组织资金入股，有限责任公司，8个镇完成了联营公司设立，封闭运行，未经同意，不得转让、退股、社会资本不能入股。
（2）镇联营公司作为使用权人/出让人，完成前期开发（一级开发）；
（3）不得对外担保，区、镇两级政府全方位监管；
（4）青云店镇等8个镇完成统筹方案编制；零星分散的农村集体经营性用地想城镇核心区、产业区、重点项目区集中。
3. 民主程序：村集体、村民代表民主表决，全权委托。村合作社法人出任股东代表，参与联营公司的组建和运营管理；2/3以上村民代表表决通过。
4. 是否可以协议转让：没有放开政策，为鼓励积极性和尽快出成果，特殊政策须审批。
5. 调节金征收比例：北部镇为土地成交总价的12%，南部镇为8%；国土资源部规定为农村集体经营性建设用地土地增值收益的20%-50%；
6. 融资：项目总授信为415.8亿元，实际发放贷款105.6亿元。
7. 收益分配：上交调节金、入市成本后，其余按照股权分配。西红门镇首宗地块8亿收入，1亿元支付调节金，1亿元支付农民收入，3亿元偿还贷款，3亿元用于前期腾退。
8. 土地征收、拆迁安置：目前项目不涉及人员安置，腾退（结合疏解非首都功能的低端产业）。补偿方案：货币补偿和实物补偿相结合，尝试预留土地、物业等方式；提供安置宅基地，提供安置房，完成转非。建立土地征收社会风险评估制度和争议协调裁决制度。
9. “一书四方案”：建设用地项目呈报说明书、农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案、供地方案。
四、镇级统筹模式（北京模式，区别于大兴区模式）
镇级统筹模式解读：
1. 大兴模式为模板；
2. 增加了联营和租赁物业建设，明确了入股的要求；
3. 明确自征自用的途径。
问题：
1. 是否实质上将入市试点推广到北京市范围？
大兴区具备了入市试点和集体土地建设租赁住房的双重政策利好，其他地区可以开展集体土地建设租赁住房。
2. 如何区分自征自用物业与租赁物业？
建设主体、规划用途以后续的使用方向上存在不同。
3. 是否与规划用途冲突？
在商业、仓储用地上建设租赁住房，且明确为居住使用，理论上存在冲突，需要后续政策支持。
4. 小产权迎来春天？商业、仓储建设式微？
在整体规划上，尚须北京市对商业、仓储以及租赁住房开发的合理比例进行控制，避免租赁住房建设一拥而上，导致入市试点名存实亡。小产权房因为在规划建设、报规验收方面存在瑕疵，暂时无法转正，是否能够搭便车，要看市场需求。
五、租赁住房建设
1. 建设条件和流程
集体土地建设租赁住房的条件、流程如下：
2. 关于民营企业的主体资格
我们注意到，在《关于进一步加强利用集体土地建设租赁住房工作的有关意见》中，在项目申报主体、融资的表述中，均强调了入股、联营的合作方“国有企业”身份，但是在《关于统筹利用集体建设用地政策的有关意见》中，在集体建设用地入股成立企业的要求中，并无关于合作对方“国有企业”身份的要求，只是许可“镇级联营公司以土地使用权入股、联营等形式与其他单位共同兴办企业”。对此，我们认为，目前的试点未明确排斥民营企业参与试点。我们认为，民营企业可以作为合作方，与集体经济组织以入股、联营的方式，组建新企业，但是民营企业在新企业中的持股比例不超过49%，且应保证集体经济组织的保底收益。
3. 关于入股、联营
（1）股权比例限制：集体经济组织持股不低于51%；
（2）分红：集体部分有保底分红。
4. 趸租
（1）作为公租房房源，向轮候家庭、人才配租（政府采购）或自行承租，申请政府补贴；
（2）确认纳入全市保障性住房筹集计划的，享受税费减免政策。
5. 租赁
（1）租赁方案：民主表决；
（2）单次租期不长于10年，不低于3年，但承租人要求低于3年的除外。
6. 建设资金来源
（1）集体自有资金，市、区住房保障专业机构、园区管理机构、签约租赁企业支付租金（预付？）；
（2）预期收益作为抵押，申请抵押贷款；
（3）政策性银行政策性贷款支持；
（4）银行、信托、保险资金、金融产品。
7. 转用手续
（1）拆旧地块置换的新建地块不用办理转用手续、不需要缴纳土地使用费；涉及征地（农用地）的，须办理转用手续。
（2）上市前完成复垦验收和挂钩指标返还。
六、政策解读
1. 入市试点与集体土地建设租赁住房的关系
2. 租赁住房建设是否排除了民间资本
在大兴区通过出让方式取得集体的土地的竞得方，可以申报建设租赁住房，不受占股不超过49%、集体经济组织应有保底收益安排的限制；其他地区，由于在建设过程中没有“出让”方式取得集体建设用地建设租赁住房的政策，民企可以通过入股、联营的方式参与试点，但是在入股、联营企业的持股不得超过49%，且应保证镇级联营企业有保底收益。
3. 并轨公租房
从北京市目前的政策和实际需求看，有（较大）可能性，但须结合建设规模以及后续配套政策确定。
4. 金融机构的机会
目前的试点明显倾向于双轨制。对于村镇集体收益部分，人身/产权属性较强（强制执行时集体有优先权），保底收益与权益投资属性尚存冲突，导致权益流动性差，变现是难题；对于参与试点的民营企业和国有企业，其在入股、联营的企业中的股份/权益，在转让和抵押等方面无限制，可以进入二级市场予以变现，可以作为资产证券化、信托等投资的基础资产。
总体上，五环外的产业聚集区以及城中村等重点地区，房地产企业可以适当关注，作为自持物业，其吸附能力强，加之中心城区疏解带来的外溢效应，现金流量稳定。同时，政府安置房趸租政策，可以带来十年稳定的现金流。目前银监会、证监会联合住房城乡建设部、国土资源部门发布了一系列融资和变现退出（如资产证券化）政策，预计随着租赁住房建设规模扩大，将有更多优惠政策支持。随着北京城市化加速，不排除若干年后城乡差别消灭，在此迎来政策红利。
5. 变相集资建房
试点期间，产业园区、企业，租赁集体租赁住房的最长期限不超过10年，且无任何优先权。因此，我们认为，相关企业变相集资建房的可能性不大。
6. 集体土地入市被集体租赁租房取代？
（1）二者试点目标不同：入市试点是希望全国推广，不会被取代，结合中心城区关于物流、仓储企业外迁的政策，应该会有相关成果。
（2）集体租赁住房建设力度肯定会很大：目前，北京市已经有9个集体建设用地建设租赁住房的项目获得市政府批准。从利益驱动和分享政策红利的角度看，村集体组织对于参与租赁住房建设，盘活集体建设用地，实现增收的动力较强。
七、北京市集体入市、集体土地上建设租赁住房实际情况考察
（一） 集体土地入市
根据检索结果，大兴区2016年1月挂牌出让西红门镇2号地小B(2-004)地块F81绿隔产业用地（集体经营性建设用地）竞得方为北京市赞比西房地产开发有限公司，用途为商业，使用年限为40年。根据大兴区政府工作报告，该地块地上建设任务有望2018年完成。目前大兴区详细规划处于推进过程中，无其他项目成交。根据大兴区政府的工作报告，集体土地入市的节奏明显慢于中央政府规定的试点时间（试点截至时间为2017年12月31日，2017年5月详规尚未完成），最大的难点可能在于“镇级统筹”模式是否能够落实下去以及对农民拆迁补偿是否能够达成一致。
（二） 集体租赁住房建设
1. 自2011年始，北京地区就已经开始探索在集体建设用地上建设租赁住房，朝阳区平房乡、海淀区唐家岭、温泉镇351等5个集体土地地块开展了租赁住房项目试点。截至2017年，试点的5个项目已交用入住近5000户2。但是由于2014年以前，该试点属于北京市地方性政策，未能在其他城市推广。政策上由于产权属于村集体未能向社会资本开放，未执行“镇级统筹”的政策，入股联营和融资配套政策未完善，目前已经被新政策取代。
2. 北京市集体土地租赁住房建设新政出台后，根据作者查询北京市国土资源局网站，集体租赁住房建设的项目在2017年年底集中由北京市政府审批了9个，详细情况如下：
未来北京将加大集体土地租赁住房的建设力度，从2017年到2021年，将供应集体建设用地1000公顷，建设50万套租赁住房。截至2018年4月23日，北京已确定39个（含获得审批的9个）、203公顷集体土地租赁住房项目。为有效满足城市运行服务保障人员和外来务工人员的租住需求，北京市下一步将研究建设租赁型职工集体宿舍3。
（三） 解读
1. 集体租赁住房建设的积极性明显要高于入市试点确定的工矿仓储、商服等经营性用途物业建设，大兴区作为试点，集体租赁住房的政策红利远大于其他区，但是至今未申报一例，令人费解。
2. 入市试点与农村集体建设用地上建设仓储、商服等经营性用途物业，在多大程度上更能调动农民、镇村干部的积极性，增强其“获得感”，有待于进一步考察。考虑北京地区人口密度以及缓解房屋供需矛盾，集体土地上建设租赁住房将成为入市试点的主要方向，但是商服、仓储物业建设在产业园区、五环外聚集区，仍然有建设和试点的必要性，不会名存实亡。
3. 目前的9个项目中，4个项目的用地单位为镇级集体经济组织，其余5个项目为村集体组织。因此，在集体租赁住房建设的试点中，是否能实现“镇级统筹”试点目标，存在较大疑问，焦点问题在于平衡各村集体利益。
4. 在集体经济组织资金能力较强的情况下（特别是五环外聚集区），能否调动村集体“入股、联营”（相当于让别人分一杯羹）的积极性，尚待考察。
八、试点政策不足及建议
（一） 房地流动性不足，经营权保护不充分、产权政策须完善
目前，集体建设用地入市的最大障碍在于集体土地不能作为生产或分配要素平等的参与市场交易（须经过征收程序，变更为国有建设用地），导致集体建设用地流动性不足，其市场价值、公允价值无法衡量，无法作为融资工具进行杠杆投资，撬动银行、信托、保险等资金参与农村建设。
北京市集体土地入市、集体租赁住房建设试点并未能完全体现中央确定的所有权、使用权和经营权分离的改革思路，特别是经营权放开不足，未响应“房地能够再转让”的上位政策号召。体现在：
1. 入市入地的使用用途上仍然限制较多（商业、仓储），与集体建设用地的现状相比，政策红利并不明显（同样也可以通过租赁的方式开发商业、开办仓储企业）；
2. 租赁住房的流转和经营方面，仍然过多的强调基于集体组织成员身份应享有的权益保障和处分限制，经营权与使用权分离不彻底。在入股、联营和利益分配上简单强调集体组织的控股地位、参与联营企业的国企身份和保底收益，未做到公平公正，未实际考虑入股、联营投资的风险共担性质。
3. 产权登记政策不完善。商业、仓储物业建成后是否可以分割登记，尚须后续政策明确；集体土地建设的租赁住房不分割登记，政策出发点是保护村集体成员的产权，但是导致的不利后果是参与入股、联营的合作方所持资产在流动、变现以及担保价值实现等方面存在诸多限制，难以作为分配要素参与市场流动。
就上述流动性不足、经营权分离不完全以及产权保护不到位的情况，作者认为：
（1）淡化合作方“国有企业”的身份，做到产权平等，鼓励民营企业全面参与试点项目建设。
（2）在农民产权保护方面，可以适当考虑产权按照比例进行分割。部分物业作为农民/村集体最低收益的保障，限制流转，通过入股/联营企业或交由镇级合作社运营，其余部分作为入股/联营企业的资产，上市流转或作为融资工具，保证社会资本退出、权益流转的选择权以及金融机构的抵押权。
（3）权属登记上，试点建设的商业物业和租赁住房应比照商品房建设标准，给予办理小产证（分证），在集体部分可以考虑备注未经许可不许流转，其余部分做无备注登记，许可上市流转。
（4）入股、联营企业股权比例上，应考虑土地价值、建设成本、投资投入等因素合理确定股权比例，但内部治理架构和权益分配方面设置对村镇集体优先保护条款。
（二） 退出机制不完善，金融服务存在后顾之忧
国土资源部和银监会已经出台配套政策，为集体土地如实提供金融支持。但为集体土地入市和集体租赁住房提供金融支持后，金融机构相应的抵押权在权能及其实现上，尚存诸多限制（如优先向集体组织转让、一个大证，不利于流转），缺少通过强制执行或者拍卖等方式现实抵押权等的政策安排，这与上文所述的流动性不足以及优先保护集体权益的政策分不开。因此，有必要完善相应的配套措施并加强经营权流转的权能，保证公允市场形成，解除金融机构的后顾之忧，为集体土地入市和集体土地租赁住房建设提供长久的金融支持。
（三） 缺少统一的集体资产/企业监管制度
为了保证农民的合法权益不受侵害，北京市试点政策强调镇级政府对集体经济组织、入股企业等在财务、人员、管理制度上的监管。这是一种比较现实的做法，能够一定程度上保证村集体成员的权益不受侵害。但是随着试点的推进和扩大，这种基层性的监管措施不利于政策统一和精细化管理。因此，有必要在省级层面上建设与目前国有资产监管相似的集体资产监管制度并设置相应的机构，建立集体资产监管的长效机制。
（四） 房地产企业参与试点的机会
根据目前北京市的试点政策，房地产企业除了通过集体土地出让方式参与商业用地开发、仓储用地开发以及集体土地租赁住房建设外，其他地区可以通过入股、联营的方式参与到集体土地租赁住房建设中。
1. 聚集区、产业区的商业物业和租赁住房可以带来稳定的现金流和租金收益等，作为自持性物业，是不错的选择。如昌平的沙河、北七家、房山的窦店，配合主城区疏解政策，作为租赁住房建设试点区域，人员密集，产业众多，房屋租赁市场、配套商业等人流密集，需求旺盛。能够带来稳定的现金流。
2. 趸租以及作为公租房房源政府回购，可以通过提前收回租金和转让的方式，回收建设成本，实现收益。
3.在退出机制和变现途径选择上，目前国家鼓励的资产证券化（REITs）是已经明确可行且得到支持的方式。作者预计，未来会有更多配套政策出台，以增强资产流动性、增强融资功能，吸引民间资本参与集体土地上租赁住房的建设，真正达到“同等入市、同权同价”并最终实现“房地能够再转让”的目标。
[1]. 崔志成：《大兴区农村土地制度改革试点工作报告》，2017年4月18日。
[2]参见:
http://news.cnr.cn/native/gd/20180423/t20180423
_524207898.shtml，访问日期：2018年4月23日
[3]参见：http://news.cnr.cn/native/gd/20180423/t20180423_524207898.shtml，访问日期：2018年4月23日