疫情虽已趋缓，完善应急物资储备保障机制正当时

在这场来势汹汹的新冠肺炎疫情当中，最牵动人心的当数应急物资储备和防护物资供应情况。受疫情影响，广西各地医院等防疫一线单位、部门的医用口罩、防护服、护目镜等医疗防护器材等物资曾经一度全线告急，紧急求助信息不绝于网络。
以河池市都安瑶族自治县人民医院为例，由于该院作为县域内定点医疗救治机构，在严峻的疫情面前，该院本来吃紧的防护物资很快消耗殆尽，一线医护人员只能用一次性治疗巾、文件袋甚至塑料袋自制“装备”，坚持医疗救治工作，着实看着让人心酸。
与此同时，随着疫情蔓延，市面上一罩难求，甚至抗病毒药品、消毒杀菌用品也曾经被排队哄抢，滋生了大量哄抬物价、非法经营、制假售假、诈骗等违法行为。
虽然我们在公开资料中，无法查询到全区各地市卫生应急储备物资的明细，但从各地市医院直接向社会求助、部分地方政府紧急进口国外医疗防护用品、各地市在网上预约售卖口罩等诸多情况，也清晰地暴露出广西各类医疗防护器材库存严重不足，以及现有应急物资储备保障机制存在短板等突出问题。
对此情况，党中央、国务院和地方各级党委、政府也是高度关注。2020年2月3日，习近平总书记在中央政治局常委会会议研究应对新型冠状病毒性肺炎疫情工作时的讲话中指出：“这次疫情暴露出重点卫生防疫物资（如防护服等）储备严重不足，在其他储备方面还可能存在类似问题，要系统梳理国家储备体系短板，科学调整储备的品类、规模、结构，提升储备效能。要优化关键物资生产能力布局，在关键物资保障方面要注重优化产能的区域布局，做到关键时刻拿得出、调得快、用得上。”
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众所周知，我国的突发事件应对法律体系是在2003年SARS疫情暴发后确立的。相关法律法规明确要求国务院有关部门和县级以上地方人民政府及其有关部门根据预防为主、预防与应急相结合的原则，各司其职，做好应对突发公共卫生事件需要的经费、药品、医疗器械和其他物资的储备。
《中华人民共和国传染病防治法》规定，县级以上人民政府负责储备防治传染病的药品、医疗器械和其他物资，以备调用。《突发公共卫生事件应急条例》规定，国务院有关部门和县级以上地方人民政府及其有关部门，应当根据突发事件应急预案的要求，保证应急设施、设备、救治药品和医疗器械等物资储备；县级以上各级人民政府应当加强急救医疗服务网络的建设，配备相应的医疗救治药物、技术、设备和人员，提高医疗卫生机构应对各类突发事件的救治能力。《国家突发公共事件总体应急预案》《国家突发公共卫生事件应急预案》和《国家突发公共事件医疗卫生救援应急预案》以及《突发公共卫生事件社区（乡镇）应急预案编制指南（试行）》规定，各级人民政府需建立处理突发公共卫生事件的物资和生产能力储备。2016年，国家卫计委印发《突发急性传染病防治“十三五”规划（2016-2020年）》，再次提出完善物资储备制度。同时，对于未依法完成突发事件应急处理所需要的设施、设备、药品和医疗器械等物资的生产、供应、运输和储备的，《突发公共卫生事件应急条例》规定，应当依法给予开除的行政处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
但是，在上述法律法规体系中，对于国家、省、市、县四级政府需储备的应急物质的品种、规格、数量、规格等具体内容，没有做进一步的细化规定；对于突发公共卫生事件应急物资储备主体的规定也比较模糊。
在实践中，各级政府目前的应急物资储备更多地倾向于应对自然灾害的粮食、棉衣、水、油等生活物资，特殊药品、防护用品、工程设备等专业性物资储备较少。比如《广西壮族自治区级救灾物资储备管理办法》虽然对救灾储备物资管理制度、物资台账和管理经费会计账等作了规定，但是，却没有把卫生应急储备物资包含在内。
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同样的，广西对于卫生应急物资储备和日常管理的制度也规定得较为粗略，对卫生应急物资储备主体的规定也存在一定问题。比如《广西壮族自治区实施〈中华人民共和国突发事件应对法〉办法》第二十三条规定，“建立自治区、市、县三级应急物资保障系统,完善重要应急物资的监管、生产、储备、更新、调拨和紧急配送体系,并根据不同区域突发事件的特点,分部门、分区域布局自治区级物资储备。”“县级以上人民政府发展改革、工业和信息化、商务、民政、粮食等有关部门应当按照各自职责,统筹规划、建设应急物资储备库,定期向同级人民政府提供应急物资储备目录,并根据应对突发事件的需要,采取生产能力储备、原料产品库存储备、物流企业储备等方式,保障应急处置与救援所需物资的生产、供给。”还是没有把卫生应急物资储备包含在内。
我们找了找相关规定，按照国家卫生健康委员会网站公布的《各级疾病预防控制中心基本职责》（卫疾控发【2008】68号附件）第2.1.2条的规定，处理突发公共卫生事件的“应急储备”工作应当由全国各级疾控中心负责，主要储备应急器械、生物制品、诊断试剂、消杀药品、防护用具等。而广西壮族自治区疾病预防控制中心网站信息显示，该中心的确也建立了应急物资储备库。
但在《广西壮族自治区突发公共卫生事件应急办法》中却没有明确规定卫生应急物资储备的职能部门。“应急设施、设备、救治药品和医疗器械以及其他物资”如何“储备与调度”？按照该办法的规定，由县级以上卫生行政主管部门和其他有关部门制定本级突发事件应急预案予以规定。
然而，《广西壮族自治区突发公共卫生事件应急预案》7.2.1条“物资储备”依然是个原则性的规定：“各级人民政府要建立处理突发公共卫生事件的物资和生产能力储备，完善计划、采购、储备、调用和补充机制。发生突发公共卫生事件时，应根据应急处理工作需要调用储备物资。卫生应急储备物资使用后，要及时补充。”
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由于上位法对卫生应急物资储备的制度和储备主体规定不明确，造成我区各地市对突发公共卫生事件应急预案的规定不一。以南宁、贵港、钦州、柳州等市的应急预案为例：《南宁市突发公共卫生事件应急预案》规定，由市发展改革委负责组织处理突发公共卫生事件的应急物资的储备和调度；《贵港市突发公共卫生事件应急预案》则规定，由市发展改革委负责组织处理突发公共卫生事件的应急物资的储备和调度，但疾病预防控制机构也承担辖区内各类突发公共卫生事件相应应急物资和技术储备；《钦州市突发公共卫生事件应急预案》规定，各级人民政府卫生行政部门提出卫生应急物资储备计划，并负责组织、落实有关物资储备，发生突发公共卫生事件时，各级人民政府卫生行政部门根据应急处理工作需要，商有关部门调用储备物资，卫生应急储备物资使用后要及时补充；《柳州市突发公共卫生事件应急预案》的规定更为粗略，仅要求“各级卫生计生行政部门要根据实际，科学制定储备计划。各种药品、疫苗、试剂、防护用品等要及时更新。”
此外，南宁、贵港、钦州、柳州市的上述预案中，对于“物资储备”的规定与《广西壮族自治区突发公共卫生事件应急预案》规定条文内容几乎一致，“上下一般粗”，都没能根据本市实际情况做进一步的细化，紧急情况下可操作性不强。
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黑格尔曾吐槽：“人类从历史中学到的唯一的教训，就是人类没有从历史中吸取任何教训。”虽然经历过了SARS疫情惨烈而残酷的“洗礼”，但17年后，我们似乎依然没有做好充足的准备。
如果说，本次疫情是对我们的突发公共卫生事件应急体系的一次“大考”，那么显而易见的是，由于应急物资储备制度建设不完善，储备主体的法律地位不明确，财政资金预算不充足，日常监督机制不健全，导致疫情期间，我区医疗防护器材等卫生应急储备物资不足，没有在防控疫情阻击战中关键的保障环节形成亮点，甚至还成为了诸如都安等地一线医疗救治人员的痛点。
目前，全国每日新增确诊病例已降至200人左右，累计治愈出院病例人数也已远远超过确诊病例人数，取得阶段性胜利。国内疫情虽已趋缓，国外疫情“倒灌”风险依然不可小觑；其他灾害何时爆发，亦难以预测。因此，完善广西应急物资储备保障机制依然具有现实意义，有备才能无患。
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针对以上情况，在广西层面，我们建议：
（1）制定广西壮族自治区应急物资储备管理办法，加强全区应急物资储备统一管理工作，构建规模适度、结构合理、管理科学、运行高效的应急物资储备体系。
一是要明确应急物资储备工作的管理机制，工作职责，应急物资储备库的建设，物资储备的品种、数量，经费保障，检查监督，区域协作等相关内容。二是要明确应急物资储备主体，建议由各级各部门根据各自职能和权限，结合区域和行业易发突发事件特点，分别承担本级应急物资储备任务，建立本行业系统的应急物资储备制度和管理体系。三是要明确应急物资储备目录，对目录实施动态管理。明确储备物资的品种、规格、数量、时间、更新等内容，合理布局、科学规划物资储备库建设，建立储备目录、储备数据库和调运信息平台，指导行业科学储备，完善应急物资更新流转机制。四是明确应急物资储备及调用的职能部门和具体流程。五是明确应急物资储备的财政经费保障。六是明确责任追究，强化检查和监督。
（2）建立完善我区生产应急储备物资重点支持企业名单管理制度
为避免出现全国性应急事件而造成我区后续性应急物资区域短缺，应建立完善我区生产应急储备物资重点支持企业名单管理制度。对重点支持企业加大财政、金融支持，给予适当的税收减免。积极帮助企业解决资金、资质、生产场地、设备购置和原材料采购等实际困难，促进上下游生产良性循环，提高全产业链生产能力。指导企业以市场为导向，科学改进生产工艺，开发新产品，提高产品技术水平，保证产品质量。对企业按行政征收计划生产的重点应急物资，由政府采购收储。
（3）建立政府储备和社会储备相结合的制度
为避免应急事件造成我区企业及个人应急物资短缺及恐慌，导致生产停顿、社会无序，减轻政府负担，政府除应建立政府应急物资储备库及相关制度外，还应当建立社会应急物资储备制度。引导、鼓励全社会积极参与应急物资储备，对自行开展内部应急物资储备的企业或其他组织及个人进行税收减免或返还，指导企业和个人根据实际条件进行相应规模应急物资储备。
结语
唐宋八大家之一的曾巩在《越州赵公救灾记》中总结了救灾的经验：“盖灾沴之行，治世不能使之无，而能为之备。”这句话非常科学。根据经典的危机管理理论，“4R”——缩减(Reduction)、预备(Readiness)、反应(Response)、恢复(Recovery)缺一不可。
其中的“预备”包括预警、监测、应急物资储备等；而所谓“恢复”，就是指危机过后，管理者要对恢复和重建工作进行有效的管理，及时“复盘”总结经验教训。习总书记也强调：“疫情是对我国治理体系和能力的一次大考，我们一定要总结经验、吸取教训。要针对这次疫情应对中暴露出来的短板和不足，健全国家应急管理体系，提高处理急难险重任务能力。”
反思与改进，才有可能“多难兴邦”。目前，我国的应急物资储备机制尚不够健全，政府部门重事后处置、轻事前准备，应急物资储备品种、数量不足，快速调运配送效率不高，无法满足一线单位和部门的基本需求，而这些不足之处也在本次防控疫情的阻击战、总体战中暴露无遗。因此，亟需加强法治建设，通过建立和完善相关应急物资储备制度，补齐公共卫生等应急措施的短板，“做到关键时刻拿得出、调得快、用得上”，并以此为契机，不断提升各级政府的治理能力现代化水平。