案例评析 | 行政复议中的一事不再理

【案情简介】
原告关某某等192人均为建德市某村村民，因居住地附近经审批建设的工业固废处置项目将要完工，引起村民对安全的担忧。村民便向建德市某局申请了政府信息公开，通过信息公开了解到该项目经过了建德市某局审批，审批文件为《某工业固废处置中心项目环境影响报告书审批意见的函》（以下简称《环评报告批复函》）。原告关某某等192人遂推举了相关诉讼代表人，并于2016年6月24日向建德市某局的上级主管部门杭州市某局申请行政复议，请求撤销该《环评报告批复函》。
被告杭州市某局收到行政复议申请后，于2016年6月29日适用《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（七）项作出《行政复议不予受理决定》，并阐述了理由：2015年12月15日，有关人士（案外人江某等123人）曾向该局提出同样的行政复议申请，要求撤销案涉的《环评报告批复函》，该局已于2016年3月9日作出杭环复决[2015]04号行政复议决定书，维持了建德市某局作出的《环评报告批复函》。
原告关某某等192人向法院提起诉讼，请求撤销被告杭州市某局的《行政复议不予受理决定》和建德市某局的《环评报告批复函》。一审法院认为，杭州市某局作出的杭环复决[2015]04号行政复议决定对原行政行为具有法律效力，为避免出现对同一行政行为作出两个行政复议决定的情况，杭州市某局对关某某等192人就同一行政行为提出复议申请，作出不予受理的决定并无不当，驳回了原告的诉讼请求。
原告不服一审判决，向杭州市中级人民法院上诉称：原审法院对《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（七）项的理解与适用错误。对同一行政行为当然不应作出两个以上的行政复议决定，但这并不能成为被上诉人依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条作出不予受理决定的合法性支撑。否则对政府的任一行政行为，只要有一个相对人提起过行政复议或诉讼，其他相对人或相关人都将丧失诉权，这种局面显然不合理。对此行政复议机关不能简单决定不予受理，应当参照《中华人民共和国民事诉讼法》第五十四条及审判监督程序的有关规定，对这种可能涉及不特定多数利害关系人的行政行为的复议审查，如果在申请行政复议时难以确定，复议机关可以发出公告，说明案件情况和复议请求，通知利害关系人在一定期限内向复议机关登记，保障其基本诉权。如果履行了上述程序，其他利害关系人未申请加入复议案件审理，作出的复议决定应当对其产生法律效力，则其无权另行申请行政复议。对其另行提出的行政复议申请，可以决定不予受理。反之，如果是复议机关未履行上述类似程序，对在后提出的复议申请决定不予受理则显然不当，正确的处理方式，应当是参照审判监督程序，撤销此前作出的行政复议决定，将两案合并另行审查并重新作出行政复议决定。这样处理，既可保障利害关系人的诉权，也不会出现两份行政复议决定。
【案件分析】
我们认为，本案系行政复议纠纷，主要争议焦点为对同一行政行为部分利害关系人申请过行政复议，复议机关已经作出复议决定，对其他利害关系人在后提起的行政复议申请，复议机关应如何处理。具体而言包括：（1）此情形下，复议机关是否应当受理；（2）此情形下，不予受理法条适用问题；（3）如何做到程序正当。
一、不应重复受理
根据《中华人民共和国行政复议法》第一条、第六条、第二十八条之规定，行政复议作为一种行政监督行为，其本质是上级机关对下级机关行政行为的合法性与合理性的审查，针对同一行政行为，无论复议申请人有何不同，由于行政复议的审查客体恒为被申请行政行为，复议机关都将在对被申请行政行为的合法性与合理性进行全面审查的基础上，对被申请行政行为作出裁判，不会因为不同的当事人参加复议而对被申请行政行为的合法性与合理性作出不同的裁判。同时，当复议机关作出行政复议决定书后，行政复议决定对行政行为的认定对不同的当事人均适用，基于行政复议决定的法律效力，对同一具体行政行为不作重复复议，是法律应有之义。故，杭州市某局已于2016年3月9日作出杭环复决[2015]04号行政复议决定书，就同一具体行政行为的合法性合理性进行了认定。对原告关某某等192人于2016年6月27日就同一具体行政行为提起的行政复议申请，不应重复受理，符合《中华人民共和国行政复议法》及《中华人民共和国行政复议法实施条例》的立法本意。
二、不予受理法条适用问题
《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款，行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。
《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（七）项，行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：
（七）其他行政复议机关尚未受理同一行政复议申请，人民法院尚未受理同一主体就同一事实提起的行政诉讼。
根据目前《行政复议法》、《行政复议法实施条例》关于受理的相关规定，无直接可以适用的条款，在此情况下，复议机关能采取的只有两种做法，一是仅适用《行政复议法》第十七条第一款，说明理由后驳回，但鉴于第十七条第一款中明确需指出“不符合本法规定”，我们认为不引用《行政复议法实施条例》的“具体规定”存在法条适用不准确的问题，但《行政复议法实施条例》第二十八条所列举的“具体规定”中未设置有这一情形，也未设置兜底条款，导致本案不予受理无合适的法条适用。在此情形下，建议适用《行政复议法》第十七条第一款和《行政复议法实施条例》第二十八第（七）项，该项情形规定了不予重复受理原则，同时根据举轻以明重，在其他行政复议机关受理同一行政复议申请，可以不予受理该行政复议，那么在本机关已受理同一行政复议申请的情况下当然也是如此，同时应当增加具体法理阐释。
三、如何做到程序正当
本案所涉及的复议程序是否可以参照民事诉讼审判监督程序的问题，就是程序正当的体现。
首先，行政复议与行政诉讼的目的、规则相近，即使如上诉人所主张的在行政复议程序中参照诉讼制度的规定，也应首先参照《中华人民共和国行政诉讼法》及司法解释的规定，参照适用民事诉讼程序不应支持。
其次，注意复议程序的合法性，需要按照《行政复议法》第十七条第一款要求，在5日内完成审查，并以书面方式告知原告不予受理的决定，同时应在不予受理决定中附上杭环复决[2015]04号行政复议决定书告知原告同一行政行为的复议裁判结果，体现程序正当。
【判决结果】
二审法院判决，驳回上诉，维持原判。
【裁判文书】
二审法院认为：根据《中华人民共和国行政复议法》第一条、第六条、第二十八条之规定，行政复议的审查对象是具体行政行为，复议机关对具体行政行为的合法性、合理性进行全面审查之后，作出行政复议决定。基于行政复议决定的法律效力，对同一具体行政行为不作重复复议，是法律应有之义。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（七）项、第三十条即为对此应有之义的具体规定。《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政复议法实施条例》虽未直接将本案所涉之行政复议申请规定为应不予受理的情形，但杭州市某局根据对同一具体行政行为不作重复复议之原则，作出不予受理决定，符合《中华人民共和国行政复议法》及《中华人民共和国行政复议法实施条例》的立法本意。
行政复议与行政诉讼的目的、规则相近，即使如上诉人所主张的在行政复议程序中参照诉讼制度的规定，也应首先参照《中华人民共和国行政诉讼法》及司法解释的规定。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条规定了行政诉讼中应裁定驳回起诉的情形，“诉讼标的已为生效裁判所羁束”即为其中之一。据此，行政诉讼中同样存在对同一行政行为不作重复裁判的制度规定。
本案所涉前一行政复议决定是杭州市某局作出的杭环复决[2015]第04号行政复议决定，其效力已为生效判决所羁束。上诉人提出的复议机关应撤销前一行政复议决定，将两案合并另行审查并重新作出行政复议决定的上诉理由，同样不能成立。
综上，杭州市某局作出杭环复[2016]03号行政复议不予受理决定并无不当。上诉人的上诉理由均不能成立，其上诉请求应不予支持。
【新法治说】
本案阐明了同一行政行为部分利害关系人申请过行政复议，复议机关已经作出复议决定，对其他利害关系人在后提起的行政复议申请，复议机关应如何处理的问题，即一事不再理原则在行政复议中具体解释适用的问题。在《行政复议法》及《行政复议法实施条例》未明文规定的情形下，如何判断行政复议机关是否受理类似行政复议申请的问题，既关系到当事人诉讼权利的保护，也关系到行政复议这一监督程序运作的高效。