行政非诉强制执行的具体流程与实务要点

行政非诉执行，是指行政机关作出行政决定后，行政相对人在法定期限内不申请行政复议或提起行政诉讼，经催告后仍不履行确定的义务，没有强制执行权的行政机关向人民法院申请强制执行，人民法院经受理、审查，作出裁定准予行政机关或者直接采取强制措施予以执行，从而使行政机关的行政决定内容得以实现的制度。
01、行政非诉强制执行的前置程序要求
（一）在法定期限内提出申请。根据《行政强制法》第五十三条和《行政诉法解释》第一百五十六条规定，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，或加处罚款或滞纳金后经催告仍不履行的，没有行政强制执行权的行政机关可以或应当申请人民法院强制执行。
针对于行政决定涉及罚款，当事人申请延期、分期缴纳罚款的特殊情形，关于法定期限的认定，司法实践中存在不同的认定方式，根据《中华人民共和国行政处罚法》第七十二条第二款规定，行政机关批准延期、分期缴纳罚款的，申请人民法院强制执行的期限，自暂缓或者分期缴纳罚款期限结束之日起计算。然而，就该条款的理解与适用，在实践中存在不同观点。第一种观点认为，由于当事人已经申请延期或者分期缴纳罚款并得到行政机关批准，即已经明确表示同意履行行政罚款决定，所以，行政机关申请人民法院强制执行不再需要等待申请行政复议或者提起行政诉讼法定期限届满；第二种观点认为，若延期或者分期缴纳罚款的期限长于复议、诉讼期限，则应在该期限结束之日起三个月内申请强制执行；若短于，则应在复议、诉讼期限届满之日起三个月内提出，即在延期或者分期缴纳罚款的情形下，行政机关申请强制执行仍需按照《行政强制法》第五十三条或《行政诉讼法》第九十七条之规定，等待复议、诉讼期限届满后方可向人民法院提出申请。
（二）申请前进行催告。根据《行政强制法》第五十四条规定，行政机关申请人民法院强制执行前，应当催告当事人履行义务。催告书送达十日后当事人仍未履行义务的，行政机关可以向所在地有管辖权的人民法院申请强制执行。其中的催告应当具备以下要求：（1）催告应当以书面形式作出；（2）催告书应当载明《行政强制法》第三十五条所列的事项，即：当事人履行义务的期限、履行义务的方式、涉及金钱给付的，应当明确金额和给付方式、当事人依法享有的陈述权和申辩权；（3）当事人不履行义务的后果。
此外，根据《最高人民法院〈关于行政机关申请人民法院强制执行前催告当事人履行义务的时间问题的答复〉规定》，当事人在行政决定所确定的履行期限届满后仍未履行义务的，行政机关即可催告当事人履行义务。行政机关既可以在行政复议和诉讼期限届满后实施催告，也可以在行政复议和诉讼期限届满前实施催告。
（三）行政机关应提供的材料。根据《行政强制法》第五十五条规定，行政机关向人民法院申请强制执行，应当提供下列材料：1.强制执行申请书；2.行政决定书及作出决定的事实、理由和依据；3.当事人的意见及行政机关催告情况；4.申请强制执行标的情况；5.法律、行政法规规定的其他材料。其中，强制执行申请书应当由行政机关负责人签名，加盖行政机关的印章，并注明日期。

02、行政非诉强制执行的具体流程与实务要点¹

法院在受理非诉强制执行案件中，需履行的程序主要是对行政机关执行申请是否符合法定受理条件以及受理后对行政行为实体内容审查裁定是否准予执行。
（一）对行政机关执行申请是否符合受理条件的审查
1.行政机关执行申请的受理条件
行政机关申请执行其作出的行政行为，人民法院经审查符合以下条件的，方能受理：
（1）被申请执行的行政案件属于受理执行申请的人民法院管辖。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称《行政诉讼法解释》）第一百五十七条第一款规定，行政机关申请人民法院强制执行其行政行为的，由申请人所在地的基层人民法院受理；执行对象为不动产的，由不动产所在地的基层人民法院受理。在司法实践中，在不设行政审判庭的法院，被申请执行的行政案件一般由负责执行裁判业务的部门办理。
另外，根据《行政诉讼法解释》第一百五十七条第二款规定，基层人民法院认为执行确有困难的，可以报请上级人民法院执行；上级人民法院可以决定由其执行，也可以决定由下级人民法院执行。
（2）行政行为依法可以由人民法院执行。根据《行政强制法》第十三条的规定，行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。因此，如行政机关不具备法律赋予的强制执行权，人民法院对行政机关的执行申请应予受理。如行政机关具备法院明确赋予的强制执行权，且未规定行政机关可向人民法院申请执行的情况下，行政机关向人民法院申请强制执行的，人民法院不予受理。
（3）行政行为已经生效并具有可执行内容。行政行为必须生效才能产生对外效力，从而具有执行力。在通常情况下，在载明行政行为内容的文书送达之后，行政行为即成立并生效。而在特殊情况下，如行政行为附条件或附期限，则应当自条件成就或期限届满时生效。
（4）申请执行人是作出该行政行为的行政机关或者法律、法规、规章授权的组织。行政行为的作出主体主要为行政机关，同时法律、法规、规章出于行政管理的目的，明确授权特定组织（如行业协会等组织）可以对相对人作出诸如处罚等行政行为的，该被授权组织亦可作为申请执行人。
除上述可作为申请执行人的主体外，根据《行政诉讼法解释》第一百五十八条之规定，行政机关根据法律的授权对平等主体之间民事争议作出裁决后，当事人在法定期限内不起诉又不履行，作出裁决的行政机关在申请执行的期限内未申请人民法院强制执行的，生效行政裁决确定的权利人或者其继承人、权利承受人可以申请人民法院强制执行。
（5）被申请人是该行政行为所确定的义务人。被申请执行的对象应当是对行政行为负有履行义务的主体，包括应当履行行政行为的作出某种行为的义务，或应当支付确定金额的钱款等。在通常情况下，义务人即为相关行政决定所载明的相对人，在非诉执行阶段该相对人即作为被申请人。但在申请执行前，如该行政行为所确定的义务人情况发生了变化，例如自然人死亡、法人或其他组织终止等，申请人应当确定其义务承受人为被申请人，而不能将已不存续的主体作为被申请人。
（6）被申请人在行政行为确定的期限内或者行政机关催告期限内未履行义务。行政行为一般会对相对人履行义务明确一定的期限。在该履行期限届满后，若相对人在无正当理由的前提下仍未履行义务，则具备了启动强制执行程序的前提，但行政机关在向法院申请强制执行前，应当根据《行政强制法》第五十四条的规定，催告当事人履行义务，在催告书送达十日后当事人仍未履行义务的，行政机关方可向法院申请强制执行。在司法实践中，人民法院审查时，会重点审查催告书与行政行为的内容是否一致，以及催告书的送达情况。
（7）申请人在法定期限内提出申请。在相关法律规定中，对于行政机关的申请是否符合法定期限的判断相对庞杂。《行政强制法》第五十三条对行政机关申请人民法院强制执行其行政行为的期限作出了三个月的原则性规定，《行政诉讼法解释》作出了进一步细化规定。其中，《行政诉讼法解释》第一百五十六条规定，没有强制执行权的行政机关申请人民法院强制执行其行政行为，应当自被申请人的法定起诉期限届满之日起三个月内提出。逾期申请的，除有正当理由外，人民法院不予受理。针对生效行政裁决确定的权利人或者其继承人、权利承受人的申请执行期限，《行政诉讼法解释》第一百五十八条规定，裁决的行政机关在申请执行的期限内未申请人民法院强制执行的，生效行政裁决确定的权利人或者其继承人、权利承受人在六个月内可以申请人民法院强制执行。

2.审查材料、时限及处理
（1）审查方式及要求。人民法院对于强制执行的申请是否符合受理条件的审查主要是采取书面方式上的审查，法院基于申请人提交的材料进行判断。申请时行政机关应当提交《行政强制法》第五十五条规定的材料，具体包括：强制执行申请书；行政决定书及作出决定的事实、理由和依据；当事人的意见及行政机关催告情况；申请强制执行标的情况；法律、行政法规规定的其他材料。其中，强制执行申请书应当由行政机关负责人签名，加盖行政机关的印章，并注明日期。如申请人提交的材料不齐全或不符合法定形式，法院应一次性告知补正内容，限申请人在指定期限内予以补正。在材料齐全的基础上，法院根据材料所反映的内容，再进行后续受理条件的审查。
（2）审查期限及处理。根据《行政诉讼法解释》第一百五十五条第三款规定规定，人民法院对符合上述条件的申请，应当在五日内立案受理，并通知申请的行政机关；对不符合条件的申请，应当裁定不予受理。行政机关对不予受理裁定有异议，在十五日内向上一级人民法院申请复议的，上一级人民法院应当在收到复议申请之日起十五日内，对行政机关申请是否符合受理条件作出裁定。
（3）受理后发现不符合受理条件的处理。
实践中，有时会出现人民法院受理行政机关执行申请后，在审查实体内容时发现案件不符合受理条件的情况，对行政机关能否撤回强制执行申请，能否在补正程序后重新提出申请以及法院受理行政机关申请后发现不符合受理条件应当如何处理，有关法律并未对此作出明确规定，司法实践中，亦存在不同处理方式，一般认为行政机关撤回强制执行申请以及行政机关的强制执行申请在受理后仅因程序性原因被裁定驳回的，在强制执行申请期限内补正程序后可以再次申请。对此，如在实务中遇到上述情况，则建议行政机关加强与法院沟通，及时按照法院规定与指示采取相应补正措施，并可考虑是否向法院撤回本次强制执行申请，待补正程序后，或可以向人民法院申请强制执行的期限到期后再向法院提起行政非诉执行申请。
（二）对申请执行行政行为实体内容的审查
1.应当裁定不准予执行的情形
经审查行政机关执行申请符合法定条件，人民法院予以立案受理后，应当对行政机关所作出的行政行为的实体内容进行审查，在此审查基础上作出是否准予执行的裁定。与在行政诉讼案件中人民法院对行政机关所作出的行政行为的合法性审查不同，行政非诉执行司法审查案件中因相对人未在法定期限内寻求救济，该相关行政行为已经具有形式上的效力，因此，《行政强制法》《行政诉讼法解释》等法律及司法解释对人民法院在此类案件中审查行政行为设定了不同的标准，总结而言就是以行政行为是否存在“明显违法并损害被执行人合法权益”的情形，作为是否裁定准予执行的判断依据。其中在《行政诉讼法解释》第一百六十一条第一款之中规定了四种裁定不准予执行的情形：
（1）实施主体不具有行政主体资格。作出行政行为的主体应当是具有法定职权的行政机关，或者法律、法规、规章授权的组织，若为其他组织受委托实施的行政行为，委托单位应当具有相应的法定职权。不具有法定职权或未经授权的主体实施的行为，不具有执行力，人民法院不应准予执行。
此外，行政机关明显超越自身职权范围作出相关行为，性质上等同于其不具有行政主体资格。例如行政机关所作出的相关行为已经超越自身管理事务领域或是超越地域管辖范围，则等同于不具备行政主体资格。
（2）明显缺乏事实根据。一是行政机关认定的基本事实错误，从行政机关提供的书面证据和材料即可以得出这一结论。二是行政机关认定的基本事实不清，即行政机关在行政决定中认定的基本事实明显缺少有力证据支持。为此，需要申请执行的行政机关就其作出行政行为所依据的主要证据在申请时一并提交，以供人民法院审查。
（3）明显缺乏法律、法规依据。行政机关作出的行政行为，特别是减损当事人权利或增加义务的行为，应当具有相应的法律依据。行政机关申请执行的行政行为，一般情况下会涉及到减损被申请人权利或增加其义务，因此，人民法院回对该行为所适用的法律依据进行审查。由于作为执行标的的行政行为性质不同，审查重点存在一定的差别。对于行政处罚决定的执行申请，基于处罚法定的原则，人民法院会重点审查该处罚决定是否具有明确的罚则规定。此外，针对行政机关基于行政协议作出的履行决定而言，虽然该履行决定的直接依据为行政协议中的约定，但人民法院仍需要对协议内容本身是否明显违法进行必要的审查，如协议本身存在重大且明显违反法律规定等无效情形，人民法院对于行政机关作出的履行决定也不应当准予执行。
（4）其他明显违法并损害被申请人合法权益的情形。该项规定是《行政强制法》第五十八条、《行政诉讼法解释》第一百六十一条第一款规定的人民法院裁定不予执行的兜底条款，以应对实践中可能出现的复杂情况。鉴于前述三项情形本质上也属于“明显违法并损害被执行人合法权益”的情形，因此，在适用该项兜底规定时，应当参照前三项规定的程度。

2.实体审查的程序要求及处理方式
（1）审查时间。《行政诉讼法解释》第一百六十条中规定，人民法院受理行政机关申请执行其行政行为的案件后，应当在七日内对行政行为的合法性进行审查，并作出是否准予执行的裁定。人民法院在作出裁定前发现行政行为明显违法并损害被申请人合法权益的，则应当自受理之日起三十日内作出是否准予执行的裁定。法律及司法解释对审查时间有特殊规定的，适用特殊规定。
（2）审查部门。《行政诉讼法解释》第一百六十条规定，对于行政机关申请执行其行政行为的案件，由人民法院行政审判庭进行审查。
（3）审查方式。人民法院一般采用书面审查的方式，通过对行政机关提出的申请材料进行审查，判断是否符合执行条件。《行政强制法》第五十八条规定，人民法院发现申请执行的行政行为：明显缺乏事实根据的；明显缺乏法律、法规依据的；其他明显违法并损害被执行人合法权益的。法院在作出裁定前可以听取各方意见。
此外，当申请执行的行政行为可能存在前述明显违法并损害被申请人合法权益的情形时，《行政诉讼法解释》第一百六十条第二款的规定，听取被申请人和行政机关的意见系法定审查程序，人民法院应当实际听取各方意见。
（4）裁定内容。裁定准予执行和裁定不准予执行。最终如裁定不准予执行行政行为，根据《行政诉讼法解释》第一百六十一条第二款规定，行政机关对不准予执行的裁定有异议，在十五日内向上一级人民法院申请复议的，上一级人民法院应当在收到复议申请之日起三十日内作出裁定。如裁定准予执行行政行为，应当明确准予执行的内容。
（5）裁定准予执行后的处理。对于金钱给付类的准予执行裁定，人民法院向申请执行人与被申请执行人送达裁定文书后，应将材料移送执行立案，并由执行部门进行后续工作。对于行为类的准予执行裁定，根据《行政诉讼法解释》第一百六十条第三款“需要采取强制执行措施的，由本院负责强制执行非诉行政行为的机构执行”的规定，原则上本院执行部门有权执行。但在一些行政管理领域行政机关更具有执行条件的，此类案件宜采用“裁执分离”的方式，在裁定准予执行的同时，明确由行政机关负责组织实施。
根据《最高人民法院关于在征收拆迁案件中进一步严格规范司法行为积极推进“裁执分离”的通知》，在征收拆迁案件中，人民法院应当贯彻“裁执分离”的原则，此类案件应当裁定由行政机关组织实施。
注释：
[1] 鉴于实践中对《行政处罚法》第七十二条第二款的理解与适用存在不同观点，因此本节内容仅对行政非诉执行的一般程序进行梳理。