江苏省高院行政协议案件审判调研报告（三）

引言
自2019 年12 月最高人民法院发布《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（以下简称《行政协议规定》）以来，人民法院受理行政协议案件数量呈增长趋势，案件审理中出现了诸多新问题。从微观上分析，案件的争议焦点集中于协议性质的判定、行民交织协议的受理、行政协议无效情形的审查等方面。对法院争议焦点及裁判观点进行调查研究，厘清行政协议性质的判定思路，梳理行政协议的受理标准，总结行政和民事法律规范的适用情形，有利于进一步分析法院当前审查模式对实质上解决行政问题作出的贡献及存在的不足，从而对行政协议更高效的适用作出美好展望。
探讨
行政协议案件审判发展趋势
（一）对行政协议受理的审查主要取决于是否具有行政法上权利义务
《行政协议规定》第一条对行政协议作了定义：行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。
最高人民法院在(2018）最高法行申3123 号裁判文书中对行政协议的要素作了归纳，行政协议一般包括以下要素：
一是协议一方当事人必须是行政主体；
二是该行政主体行使的是行政职权；
三是协议目的是为实现社会公共利益或者行政管理目标；
四是协议的主要内容约定的是行政法上的权利义务关系。
以上行政协议四要素应当理解为递进关系而非并列关系，行政机关或行政主体作为合同的一方主体，只是行政合同的必要条件，[1]当主体要素具备后，单倚重协议目的已不足以判定行政协议，行政机关可能通过民事契约达到行政目的，单纯以“行政目的”为行政契约实质标准存有缺陷，[2] 尚须考察能够体现在内容之上的目的，更要进而以协议内容为断，即行政协议的本质是具有行政法上的权利义务[3]。
在最高人民法院近几年的司法实践中，越来越倾向于以内容要素作为行政协议的必要条件，审视其是否包含行政法上权利义务。例如最高人民法院在（2020）最高法行再360 号裁判文书中指出：案涉系列协议虽有部分条款具有民事权利义务性质，但总体上是以国有建设用地使用权出让为基础的综合性招商引资协议；协议约定的权利义务，并非茂南区政府及其下属机构以机关法人身份而具有的民法上的权利义务，而系其履行行政管理职责过程中所行使的行政法上的权利义务，因此案涉系列协议具有明显的行政协议属性，签订的《解除协议》也当然具有行政协议属性。
行政诉讼和民事诉讼交叉现象的出现，并不完全取决于诉讼法本身，根源在于行政、民事实体法律关系交织。
[4]《行政诉讼法》第六十一条规定，涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉讼中，当事人申请一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。
第六十一条所列举的几种情形是典型的行政行为，隐含的意思为，由该行政行为引起的行政诉讼作为主程序的情况下，附带一并审理关联民事争议。那么，行、民交织的综合性协议作为一个复杂的、整体的、不可分割的非典型性行政行为，似乎难以直接适用第六十一条规定，对于行、民交织的综合性协议来说，首先面临的还是选择题。由于行政审理程序与民事审理程序在举证责任和审判权限上存在较大区别，对于行、民交织协议，选择不同的审理程序可能有不同的审判效果。
最高人民法院在司法实践中，仍然采用内容要件即“行政法上权利义务”来处理此类问题：针对当事人的诉讼请求、事实依据，将诉讼请求基于民事权利义务的约定内容部分的，推定适用民事案件的受理范围。将诉讼请求基于行政机关履行行政职责而约定的内容部分的，推定适用行政案件的受理范围。此种做法既保证了当事人的诉权，也提高了审判效率，对法院识别行政协议和论证说理提供可行标准和理由。例如最高人民法院在（2020）最高法行再16 号裁判文书中提出：案涉招商协议系蚌山区政府为实现公共服务目标，与广荣公司协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，其性质属于行政协议。
2015 年5 月1 日前的法律法规及司法解释未明确规定招商协议属于民事协议，本案招商协议也未约定选择民事诉讼或仲裁程序解决纠纷。
在此情况下，法院应当尊重当事人对诉讼类型的选择权。
（二）对行政协议效力的审查综合适用行政法律规范和民事法律规范双重标准
因行政协议具有行政性和契约性双重属性，在行政协议效力的审核中，具有行政法律规范和民事法律规范双重标准，主要适用的行政法律规范有《行政诉讼法》第七十五条、《行政诉讼法解释》第九十九条、《行政协议规定》第十二条等；适用的民事法律规范有《民法典》第一百四十四条、第一百四十六条、第一百五十三条、第一百五十四条，《合同法》第四十八条、 第五十一条、第五十二条以及《物权法》第九十五条、 第九十七条等。
第1，“先征后批”行为涉及的行政协议的主体资格及程序违法问题。
征收补偿案件中，行政机关出于行政效率的考量，往往在尚未取得征地批复时即在拟征地报批阶段，以村委会或居委会甚至某某项目指挥部的名义与被拆迁人签订征收补偿协议，严格来说，上述征迁主体不具有行政主体资格，然而从维持行政行为的安定性、保护行政相对人信赖利益的角度，法院一般慎重认定行政协议的效力，推定由具有征收补偿行政管理职责的行政机关承担行政协议的权利和义务。对于行政相对人主张违反行政审批前置构成程序违法的，一般认为，只有在行政协议存在重大、明显违法，违反法律法规的强制性规定，损害国家利益、公共利益及他人合法权益时才能确认无效，否则应当认可行政协议的效力，尤其征收补偿协议签订之后作出征地批复的，更不宜认定所签定的协议无效。
例如，在 （2018）最高法行申2130 号裁判文书中，最高人民法院认为：
位全斌所提及的被申请人未尽到举证责任证明储备用地征地是合法行为、行政协议签订前未依法取得省政府批复、未依法取得村民会议同意、未依法安排足额补偿资金和社保费用等申请再审理由，均不足以证实被诉征地补偿协议存在行政诉讼法规定的行政行为无效和合同法规定的合同无效情形，其诉求确认被诉征地补偿协议无效没有法律和事实依据。
第2，无权处分的协议效力问题。
《民法典》第五百九十七条规定，因出卖人未取得处分权致使标的物所有权不能转移的，买受人可以解除合同并请求出卖人承担违约责任。根据该条款，无权处分情形下的“负担”行为即处分合同有效，同时，合同相对方具有合同解除权和违约责任的请求权。对行政协议的审查，除适用民事法律规则外，仍综合考虑是否具有行政法上的无效情形。在土地征收实践中，国有土地上房屋征收一般将产权证书中明确记载的权利人确定为被征收人，并签订补偿协议。因农村村民一户只能拥有一处宅基地，农村集体土地上房屋安置补偿一般以一处宅基地作为确定一户的基础，且通常确定家庭成员中一人作为户主签订安置补偿协议。对于夫妻或家庭成员没有约定的共有房屋，征收部门与房屋所有权证上署名的所有权人或家庭户主签订征收补偿协议，共同共有人事后以不同意或不知情为由主张征收补偿协议无效的，人民法院一般不予支持。通常认为，夫妻或家庭成员关系密切，作为共同生活的亲密关系人，对共有财产的重大处分，不仅应当会知情，甚至会对相应的财产处分加以高度注意。对于共同继承的房屋，所涉房屋征收补偿协议并不当然被确认无效，仍需结合具体案情判断。
例如，在（2020）最高法行申5519 号裁判文书中，最高人民法院认为：
对于无产权登记的房屋，行政主体在补偿安置中实难以明晰房屋所有权人各自份额；同时，亦难以苛责行政主体就尚未分家析产的某户房产分别与被征收人签订各自具体份额的安置补偿协议。
第3，“空白协议”涉及的意思表示瑕疵问题。
根据《民法典》有关规定，基于重大误解、欺诈、胁迫、显示公平而成立的民事法律行为为可撤销法律行为，基于虚假的意思表示、恶意串通而成立的民事法律行为无效，《行政协议规定》第十四条亦规定，行政协议存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形的，原告可以请求人民法院撤销协议。在征收补偿案件中，空白协议的出现并非偶然，实践生活中为了行政管理的便捷性，会出现部分被征收人在未填写完整要素的合同上签字盖章直接转交行政机关的情形。此种情形下，被征收人主张因意思表示瑕疵请求撤销行政协议或确认协议无效的，一般难以得到法院支持。在审判实践中，法院通过查明一系列事实，被征收人主张受欺诈、胁迫或恶意串通的举证依据通常不足，另外，法院会结合被征收人获得的补偿情况，审查被征收人的实体利益是否得到保障，如果被征收人实际已经获得征收补偿或行政机关已将征收补偿款提存的，更不宜否定行政协议效力。
例如，最高人民法院在（2020）最高法行申3339 号裁判文书中强调：
动辄将双方经磋商达成合意的行政协议退回原点，既阻碍行政协议功能的发挥，也有悖于行政协议当事人权利义务的及时有效实现。
第4，违反法律强制性规定问题。
《民法典》第一百五十三条规定，违反法律、行政法规的强制性规定的民事法律行为无效。但是，该强制性规定不导致该民事法律行为无效的除外。行政法律规范没有直接规定违反法律强制性规定的行政行为无效，但是应当推定违反法律强制性规定的属于重大且明显违法情形。无论是“未批先征”、“空白协议”还是无权处分，当协议内容违反法律强制性规定时，将可能导致合同归于无效。民事合同无效标准判断注重法律规范的层级和性质，而行政行为无效标准判断注重违反法律规范的严重程度而以 “重大且明显违法” 为依据[5]。例如，最高人民法院在（2020）最高法行申3832 号裁判文书中认为：涉案《协议》签订时，涉案土地仍属于未被征收、禁止出让的集体土地；2010 年涉案土地被批准征收后，有权签订出让合同的出让主体只能是清远市国土资源局。横荷街道办事处与清城区政府均不具备签订国有建设用地使用权出让合同的签约主体资格和行政职权。因此，《协议》对国有土地使用权出让的约定应视为自始不能实现且违反土地管理法强制性规定，应属无效。
注释与参考文献：
[1] 杨解君主编：《中国行政合同的理论与实践探索》，法律出版社2009 年版，第3 页；
[2] 余凌云：《行政契约论》，中国人民大学出版社2006 年版，第27-28 页；
[3] 宋华琳、郭一君：《行政协议识别标准的再探讨》，载《西北大学学报（哲学社会科学版）》2021 年第3 期，第111 页；
[4] 谭秋桂、陈雷：《行政民事交叉问题中基础法律关系特征论析》，载《湘潭大学学报》2021 年第2 期；
[5] 徐 钝:《行政协议无效裁判准用<民法典>规范及其修正———基于行政征收协议类案的考察》,载《行政法学研究》2022年第6 期。