告别“临时工”：行政执法法治化的必由之路？

电影《烈日灼心》中邓超扮演的协警，可说是很好的诠释了行政执法机构“临时工”的尴尬身份与双面特质：一方面可能因非编制内身份而待遇差、不受尊重、甚少认同，另一方面也可能因综合原因导致“权力”寻租、滥权执法、违法行政。
但是，“临时工”是否有原罪呢？
窃以为，非也。公务机构中的“临时工”问题实为中国从计划向市场经济、人治向法治转型期一种特殊现象，违法行政中的“临时工现象”实为社会管理和制度配置双重悖论之必然。一方面，“临时工”缺乏法律框架下的独立执法权，另一方面，编制内的执法者却因多种缘由而将其推向一线，为其“办事儿”、“扛事儿”、甚至“顶包”。一言以蔽之，两者之间的“潜规则”和共生关系，才是真正的原罪，身份不是原罪。
质言之，回归到行政执法活动的“资格合法、职责合法、行为合法和程序合法”，才是解决时下各种暴力执法、违规执法居高不下的不二法门。
根据《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》和《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》相关要求：2016年底前，各地要集中清理行政执法人员，实现“持证上岗、依法执法”，并明确各类协管人员“不得从事具体行政执法工作”。吉林、山东等地已经着手开始全面清理“临时工”的无证执法问题，并明确“禁止为临时工发执法证”、意图一刀切解决“临时工”问题。
一时间，2016年 “临时工”执法将正式退出历史舞台似乎已成大势所趋？
笔者认为，地方上简单粗暴的清退“临时工”既不合理、也不合情，甚至也未必合法，也未必符合中央的改革要求。我们认为，行政执法规范化、专业化、人性化的关键是“持证执法”，无论是否在职在编，只有通过了法律职业准入资格考试、取得行政执法资格证书、持证上岗，亮明身份并出示证件执法，才行。也就是说，问题的核心不在于执法者是否在职在编、是合同工还是“临时工”，而是该执法人员是否满足了行政执法的能力条件、资格条件和岗位条件。以“身份”论资格，是不甚合适的。
换句话说，简单的否定“临时工”的独立执法权，实际上无疑一种职业资格的准入歧视。“临时工”本就是历史的遗存，该群体一度为社会管理作出过实实在在的贡献，也的确因“身份困境”等制度之因而背负骂名或为非作歹。
然而，法治变革必须给他们出路。
这出路起码包括三个维度，一是“临时工”作为辅助执法者、当前依然不可或缺，他们应该退出一线独立执法、但可以协助执法，这恰也是回归了“公务协管者”之本原身份；二是对于部分有能力的，则要给他们通过法律职业资格准入考试和执业证书认证等方式，取得行政执法权而“光明正大”的独立执法；三是让“临时工”通过法定程序进入“编制”、成为在职公务员，在体制内开展工作。
展言之，解决所谓“临时工”的行政执法困境，不仅要从执法主体的资格上做文章，还要改革我国现行的人事管理制度，逐步取消所谓的编制聘任机制、企业事业等双规的劳务聘用制度，彻底实现从“身份管理”到“岗位管理”的转变，即在人员聘用上，实现“一岗一职、一职一责”，不以身份定高下，努力让人民群众在每一项执法活动、每一起案件办理中都能感受到社会公平正义。
告别“临时工”，是把这个历史名词送入历史的博物馆，而非把这些曾经背负着“临时工”身份的执法协助人员都清理出公务队伍，正如我们当初对待“代课教师” 一样，应该给他们一个机会，让他们依法“转正”，而非一退了之。