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住宅小区业主自治的现实困境与出路探讨
——以2018-2022年全市法院业主撤销权纠纷案件为研究视角
叶兰 史晨璐 姜厚敏
上海市杨浦区人民法院
一、研究意义
作为社会治理重要方式的业主自治权，在《民法典》中占有重要地位。业主自治权包含业主表决权和业主撤销权，两者亦为业主自治权的一体两面，前者从正面规范业主权利民主化、法治化行使的依据，后者从反面矫正业主自治权利行使中的利益失衡问题，是权利受侵害的救济工具。《民法典》中，关于业主共同决定的决议事项范围、业主大会或者业主委员会（简称业委会）决议成立和效力的制度等存在较大立法变化，随之产生的因业主大会决议或业委会行为引发的纠纷亦逐渐增多，在审判实践中表现为业主撤销权、业主知情权、排除妨害、物业服务合同纠纷等案由，其中业主撤销权纠纷更为直接、充分地反映出业主大会决议效力的规则认定与业主自治之间的突出矛盾。本文以2018-2022年上海法院审结的业主撤销权纠纷案件为样本，结合实地调研，深入分析业主大会瑕疵决议的种类及其相应评价方式，力图完善业主大会决议制度，厘清社区治理主体权责，明晰社区自治的内在机制和实现过程，强化各方协作，促成多方联动，为住宅小区发展的良法善治提供有力司法助力。
二、案件基本情况和特征
（一）案件数量基数不大，总体呈上升趋势
2018-2022年，上海基层法院共审结业主撤销权纠纷案件662件，其中，闵行法院127件、浦东法院120件、宝山法院65件、徐汇法院58件、松江法院56件、普陀法院52件、长宁法院43件、静安法院31件、杨浦法院30件、黄浦法院29件、嘉定法院17件、青浦法院17件、虹口法院9件、崇明法院3件、金山法院3件、奉贤法院1件，另有二中院提级管辖1件（见图1）。
图1
历年案件数量分别为109件、123件、103件、172件、155件。案件数量虽有起伏，但总体呈上升趋势。2021年后，增幅明显（见图2），侧面反映出民法典颁布实施后，业主对于行使业主自治权的重视程度增强。
图2
（二）案件群体矛盾明显，批量案件集中
统计样本中，业主撤销权纠纷案件的当事人情况主要为：一是非单一业主起诉案件数量不容忽视。原告人数在三人及以上的案件159件，占比24.02%，其中26件案件的原告人数超过10人（见图3）。二是不同原告起诉同一被告案件情况频发。同一业委会涉诉超过5件的共计18家，共涉及案件139件，占比21%，其中，数量最多的业委会涉诉17件。上述两个特征均反映出业主撤销权案件的群体性特征。三是原告组成复杂。原告主体中除自然人外，还有55起案件中的原告中包含了公司，囊括非住宅业主、小区开发商等，反映出此类案件主体的复杂性。
图3
（三）调撤率低，上诉率高，矛盾化解困难
2018-2022年，上海法院民事案件每年的调撤率分别为60.1%、59.24%、59.06%、56.76%、59.15%，而业主撤销权纠纷案件调撤率分别为10.09%、42.28%、24.27%、30.81%、23.87% ，调撤率明显低于其他民事案件（见图4）。上海法院民事案件每年的上诉率分别为34.88%、38.52%、36.87%、33.91%、36.76%，而业主撤销权纠纷案件上诉率分别为81.36%、67.69%、62.69%、64.08%、54.64% ，上诉率明显高于其他民事案件（见图5）。
图4
图5
总体来看，2018-2022年的662件业主撤销权纠纷案件中，调解案件仅有2件，占比0.3%；撤诉案件共计176件，占比26.59%；判决案件共计391件，占比59.06%，其中以判决方式审结的案件中，253件提起上诉，上诉率64.71%（见图6）。此外，申请再审案件63件，占比9.52%。可见，业主撤销权纠纷案件矛盾化解困难。
图6
（四）撤销决议多涉及物业公司和车辆管理
统计样本中，被要求撤销的决议内容主要包括：选聘或者续聘（不续聘）物业公司以及调整物业费标准260件，占比39.27%；车辆管理办法以及调整停车费标准152件，占比22.96%；处分小区公共收益、擅动小区维修基金61件，占比9.21%；业主大会议事规则、管理规约以及维修基金管理规约44件，占比6.65%；加装及使用电梯29件，占比4.38%；设置或变更垃圾站选址19件，占比2.87%；其他内容97件，占比14.65%（见图7）。可见，业主撤销权案件中，因选聘或者续聘（不续聘）物业公司以及调整物业费标准过程中的矛盾最为突出，车辆管理办法以及调整停车费标准的次之。
图7
（五）实体侵权和程序违法并发，程序违法问题更为突出
统计样本中，原告主张涉案决议实体侵权123件，占比18.58%，原告主张涉案决议程序违法592件，占比89.43%，其中原告主张涉案决议既实体侵权又程序违法53件，占比8.01%（见图8）。可见，在业主撤销权纠纷案件中，程序违法问题更为突出。
图8
在涉及程序违法的592件案件中，具体程序问题共被提及745次，包括：选票送达161次，占比21.61%；认为应该召开业主大会进行表决却未召开业主大会进行表决的154次，占比20.67%；选票送达但未参与表决的选票被视为同意多数票意见的137次，占比18.39%；未提前公示或公示时间未满15日的62次，占比8.32%；同意票未达法定比例的52次，占比6.98%；对专有面积认定及计算有异议的32次，占比4.3%；未提前征询业主意见30次，占比4.03%；其他程序性问题117次，占比15.7%（见图9）。可见，在程序方面，选票送达问题以及是否应当召开业主大会进行表决问题尤为突出。
图9
（六）胜诉率低，未开会导致决议被撤为主因
前文提到，业主撤销权纠纷案件的调撤率低，案件的审结方式多为判决，在391件以判决方式审结的业主撤销权纠纷案件中，原告诉请得到支持（即涉案决议被撤销或部分撤销）的案件数量为112件，占比28.64%。而涉案决议之所以被撤销，原因为实体侵权的案件数为26件，占比23.21%，原因为程序违法的案件数为86件，占比76.79%。其中，因应该召开业主大会进行表决却未召开业主大会进行表决而被撤销决议34件，占比30.36%；因选票送达问题而被撤销决议24件，占比21.43%；因计票问题以及专有面积认定问题而被撤销决议13件，占比11.61%；因其他程序性问题而被撤销决议15件，占比13.39%（见图10）。
图10
三、值得关注的问题
通过汇总梳理2018-2022年全市法院审结的业主撤销权纠纷案件情况，结合实地调研，发现目前小区自治过程中治理主体、治理机制及业主大会决议等方面主要存在以下问题。
（一）业委会成立比例不高，缺乏顺畅的运行机制
作为住宅小区治理体系中最主要的主体之一，业委会理应代表并维护全体业主的合法权益。但目前尚有许多小区因业主群体行动能力不足、小区业主利益冲突、称职业委会成员难以选拔等原因未成立业委会，在实地调研中了解到，上海小区数量13500个左右，其中9700个小区成立业委会，成立比例大约72%。其余部分小区由物业服务企业、其他机构进行托管，小区自治处于停滞和最低保障阶段。欠缺相应的指导、应急机制督促小区尽快选出业委会，依靠小区自发成立业委会往往耗时耗力，甚至出现程序回转。从另一个层面来说，分工明确、运作良好的业委会只占少数。业委会工作较为繁杂，涉及财务审计等专业领域的方方面面，而业主大会难以常态性召开，业委会实际上拥有较多的事务决策权，其工作需要更多的指导、监督、评定，应培养更多有责任心、专业性强、愿意为小区治理添砖加瓦的人员成立或加入业委会。
（二）业委会成员履职能力不强，缺乏专业知识支持
业主大会和业委会的自治决议能否实施，决定了业主自治能否顺利开展。业主起诉至法院要求撤销小区决议的原因庞杂，既有实体侵权，又有程序问题，而诸多决议被撤销的理由中，应该召开业主大会进行表决却未召开业主大会进行表决这个原因尤为突出。可见，作为担负着住宅小区治理任务的特殊群众组织，业委会成员的专业化程度普遍较低。尤其是目前业委会成员大多由退休人员担任，在职人员较少甚至没有，且在职人员即便任职，也缺乏足够的时间和精力参与业委会的工作，而不少退休人员仅仅抱着为小区服务的一片热忱就走马上任，对业委会的工作却知之甚少，开展工作后才发现困难重重。业委会的工作涉及法律、财务、管理等诸多方面，需要丰富的专业知识，缺乏专业知识的支持，业委会成员很难处置小区自治中遇到的各种问题，这会导致业主权益受损，对小区治理水平也产生负面的影响。
（三）业主参与度不高，缺乏小区共治意识
按照参与公共事务的主观态度和行为方式，可以将业主分为积极的居民、消极的居民和普通的居民。积极的居民是在小区治理过程中以合法合规的形式发挥建设性作用的人，消极的居民表现为为谋求个人利益，营造不良舆论氛围，侵占公共利益对业主自治起反作用的人，而小区绝大多数业主属于对公共事务参与度低的普通居民，普通居民参与小区公共事务管理意愿不高，时间精力有限，只有当自己利益受损时才会被动参与。《民法典》对业主大会的召开人数、面积比例进行第一层次的规定，对通过人数、面积进行第二层次的规定。实践中，部分普通居民未参与表决，而根据小区的议事规则多约定此类为视为同意，此种约定保障了业主大会的召开率和通过率，但表决结果确实难以反映最广大业主的真实想法，当部分利益受损时，往往以未收到选票、未参会、未投票为由行使撤销权，但在审判实践中，该类撤销事由难以对抗小区已达成的议事规则。
（四）选票送达混乱，缺乏有效议事程序
目前大部分小区的业主大会议事规则中都有类似“不参加投票视作同意”“不反馈意见视作同意已反馈意见的业主中大多数人的意见”的条款，这种视为同意的规则的存在，更加凸显出，在业主大会或业委会进行决议的过程中，选票送达问题的重要性。业主在提起业主撤销权纠纷时，也对选票送达问题尤为关注，其在所有程序性问题中占比最大。选票送达问题主要表现在无法当面送达选票时，如何有效且合规地保证选票的送达，这需要小区建立运行有效的议事程序。部分小区的业主大会议事规则中确实提供了邮箱送达、公示送达等选择，在一定程度上解决了无法当面送达的困境，但在具体实践中，经常发生无授权代为签收选票、电话联系未留痕、可以当面送达却图省事邮箱送达、邮箱送达没有人员见证等问题，造成业主对业委会和业主大会产生不信任感，矛盾激化。
（五）权利救济形式单一，实质解纷未显实效
业主撤销权是一项依据法律程序调整业主与业主大会、业主与业委会的关系以维护业主合法权益的司法救济制度，但在诉讼实践中，最终得以撤销的决议比例并不高，即便决议被撤销，后续业委会在进行小区自治时是否还会重复犯错犹未可知。统计样本中，该类案件的判决率、上诉率甚至再审率，相较一般民事案件都偏高，统计中亦发现同一小区不同业主针对同一决议分别提起诉讼以及同一业主针对小区的不同决议提起多次诉讼的情形，群体性纠纷频发，不利于矛盾化解，纠纷处理的效率和效果不彰。
四、建议与对策
根据上述的数据统计分析、研讨调研，结合目前社区治理的现状、司法审判实践、社会实践，多方面、多渠道探寻社区治理的路径。我们发现社区治理体系包含主体构建与制度构建两大方面。其中，主体构建宜形成主管部门、业委会、业主多方联动格局，由街道作为住宅小区治理的“元”，发挥牵头作用，平衡各方利益，协调各方关系，规范博弈行为，同时业委会成员应提升履职能力，引导业主共同参与小区治理；制度构建重心在于日常管理制度、业主大会制度、纠纷化解制度，完备各项机制，多管齐下，突破目前的治理困境，达成住宅小区良好治理的目标。
（一）政府主导，以党建引领为抓手加强人档管理，激发自治活力
1.明确指导地位，发挥牵头作用。街道在推进社区共治、指导基层自治方面起主导作用，建议科学合理地构建一套良好的机制，将住宅小区治理纳入评价考核体系。一方面，抓组织引领，把好方向关。以加强党建引领业委会规范化建设为切入口，将小区业委会换届工作纳入基层党建工作的重点内容，由党建办、自治办、管理办共同推进，将业委会工作纳入居民区党建重要内容，全程领导业委会换届选举，理顺居民区党总支领导、居委会、业委会、物业公司之间的关系。另一方面，抓系统谋划，把好人选关。指导业委会成员成立党小组，实现业委会工作的组织覆盖，广泛宣传，听取居民意见，把讲政治、有能力、乐于奉献、身体健康的业主代表选出来。
2.充实一线力量，强化培训实效。一方面，结合房管办事处“下沉”的实际情况，街道根据辖区内住宅小区的具体数量和实际治理情况，配置工作人员，专职负责服务、协调和处理辖区内住宅小区治理事务。另一方面，街道办事处、房管办事处的工作人员应积极学习领会上级管理部门文件，掌握新形势、新政策，并定期反馈住宅小区治理中发现的问题和困惑，及时解决问题，提升治理实效。
3.加强日常跟踪，落实档案管理。街道要加强对辖区内住宅小区业委会、物业服务企业等基本情况的排查，重点关注历史矛盾较多的、物业管理水平较低的、业主及居民反响较大的小区。定期分析辖区内各住宅小区的情况，做好形势预判，防止出现治理盲区或安全问题。对每个住宅小区单独设立档案，由专人负责管理，防止材料遗失。
（二）各方联动，以三驾马车为抓手倡导多点发力，推动多元共治
1.发挥三驾马车功能，协同互助监督。主管部门、业主大会（业委会）、物业公司这三驾马车的职能不同，在社区治理中发挥着不同的作用，三者之间运行顺畅，则政通人和，运行不畅，则沟堑纵横。首先，要建立健全运行规程和制度，力有所出，力所能出，力有所规；其次，落实和完善协调机制，避免掣肘，形成合力；最后，加强引导，确立责任，落实政策、决议应当全面和及时，互相监督，找出根源，工作不落地，责任就落地。
2.提升成员能力，推进规范管理。各街道可根据辖区内住宅小区的特点和实际治理情况，聘请各行业专家开展定期培训，帮助业委会、物业服务企业提高履职能力。制定业委会管理规约，签订履职保证书，健全定期例会、定时接待、工作记录、档案管理等各项制度，规范制式文书、签字盖章流程等，向业主提供更加专业的服务。
3.鼓励业主参与，培育公民精神。一是通过活动吸引人。居民委员会牵头，与业委会共同引导业主参与车位管理、卫生检查、安全巡逻等公共事务，提高业主参与度，增进相互了解。二是通过议题召集人。搭建“居民议事厅”，结合小区治理的热点和难点，协商解决部分无需召开业主大会表决的事项，广集民意，提升业主的参与热情。
4.引入社会组织，完善社会服务。聘请第三方专业机构，为业委会日常工作提供政策及业务指导。辅佐业委会做好换届改选、物业服务企业选聘、物业管理费用调价成本测算、维修资金使用等工作。
（三）制度优化，以法理社区为抓手完善各项规制，建立立体管理
1.完善楼组长制，细化治理抓手。治理单元下沉可成为推动小区治理新的着力点。广泛建立楼组长制度，明确楼组长的任职条件、任期、责任义务、管理方案，以楼组长为抓手，开展形式多样的楼栋文化活动、宣传小区议事规则、收集居民意见，夯实社区治理的基础，培育社区骨干，让其成为治理网络的延伸。
2.建立议事机制，搭建沟通平台。纵向方面，设立区、街道、社区上传下达的联席制度，及时传达社区治理的相关文件，并针对小区治理中的实际问题探寻共识和解决方案。横向方面，加强管理主体的议事效能，利用微信群、qq群等新型媒介，搭建街道辖区内各业委会、同小区各管理主体交流平台，加强各方信息交流。拓宽居民的议事渠道，建立小区事务听证会会议制度，收集居民意见，动员居民参与，营造良好的舆论氛围，实现小区事，小区议。
3.完善监督机制，提升履职能力。其一，建立业委会成员述职评议机制，业委会每半年向居委会及居民进行一次述职，报告工作开展情况。其二，综合测评业委会的履职情况，向业主不定期开展满意度测评，设立意见箱，听取业主对业委会的意见和建议，对业委会成员开展工作形成有效监督。其三，每年对业委会管理和使用专项维修基金、公共收益等情况进行审计。把上述评定结果作为业委会考核评价和评先表彰的重要依据，激发委员的履职积极性。
4.健全公开制度，减少摩擦冲突。小区可设置微信公众号按时公布专项维修资金及公共收益的使用情况、及时说明物业服务企业变动情况，物业服务企业也要公开服务标准、维修基金和公共收益的收支情况等，通过信息透明和共享，引导居民正确看待物业费上涨、小区停车位紧张等现象，减少摩擦和冲突。
5.探索发展观察员制度，及时调查监督。由主管部门牵头，在小区除业委会外，设立若干观察员，确定任职周期，由业主自愿报名，优先选择专业能力强、素质过硬的群众参与，通过走访、调查、监督等方式，对小区业委会、物业公司履职过程中的各项工作进行观察和评估，对如公共设施、环境卫生、安全等关乎居民切实利益的方面重点关注，及时发现问题并提出建议。这不仅能够提高小区居民对小区自治管理的参与度，增强业主的责任感和荣誉感，还能不断促进小区管理水平的提升。
（四）程序规范，以业主大会为抓手健全决议流程，提升决议质效
1.前期民意调查，宣传决议事项。需要召开业主大会决议的事项，往往涉及小区居民切身利益或小区管理的重大事项，建议将民意调查作为前置程序，通过楼组长询问、发放调查问卷、设立意见箱、议事厅议事讨论等方式充分做好调查和宣传工作。同时，尽早发现争议焦点，制定预案，引导存在利害关系的居民依法依规表达诉求，寻求解决路径，避免矛盾难以疏解，引发维稳事件。
2.重点决议上报，备案同步指导。小区决议事项是否应召开业主大会及决议内容是否违反法律规定需要法律专业方面的判断，业委会应在决议工作召开前层层上报备案，便于街道监管，并由街道聘请的第三方服务机构全程指导，制定工作方案，规范表决程序。
3.完善议事规则，避免程序瑕疵。《民法典》修改了业主大会决议的规定，小区议事规则也应做出相应变更。首先建立业主信息数据库。采集小区业主每户的联系人、联系电话或邮箱，确定每户专有部分的面积，并注意实时更新；其次建立电子送达制度。决议通知、选票尽可能采用电子送达，根据已采集的每户确认的电话或邮箱发送选票，便于送达留痕、档案管理。最后完善议事规则。议事规则宜注意决议的通过条件，各小区可以针对本小区的情况，因地制宜、因时制宜，在议事规则中对各项决议的通过比例做出特别约定，但是该约定比例不得低于民法典278条的规定。
（五）化解纠纷，以诉源治理为抓手落实调解前置，夯实解纷实效
1.依托人民调解，构建解纷模式。加强对人民调解员和观察员的培训，完善“一站式”矛盾纠纷调处化解机制，同时将人民调解制度引入住宅小区治理与物业管理领域，建立社区调解工作室，定期派驻人民调解员提供咨询、对争议各方规劝疏导、消除纷争。
2.组建试点小组，给予法律支持。召集小区从事法律工作的居民成立自治试点小组，参与业委会成员管理规则、小区议事规则的制定修改，对是否属于业主大会决议事项作出司法预评估，协同第三方专业机构，为业委会工作提供法律方面的建议。同时参与社区调解工作室，协同人民调解员共同处理行业性、专业性纠纷，进一步强化调解能力。
3.定期普法宣讲，广泛送法释法。街道协同对接法官加强合作共建，法官定期进入社区调解工作室，参与法律咨询，联合调解员做好多元解纷工作；法官定期参加合作街道的社区治理会议，融入社区治理；开展“八五普法”宣传，提高社区法治化管理水平，最大限度实现“小事不出社区”。
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