政府引导基金作为出资人可以承担亏损的法律依据

我国政府引导基金目前在运行中存在的主要矛盾就是政府引导基金是财政资金与社会资金的集合体。财政资金通常不追求营利，但也不能遭受损失；社会资金要求较快获得相应投资回报，通常也能承担一定程度的风险。财政资金和社会资金在风险承受力和盈利诉求上的矛盾，制约着引导基金运营的方方面面。例如，在投资范围上，重点领域和薄弱环节是引导基金两大投资领域。其中，薄弱环节往往缺乏足够的纯市场化社会资金投入，在理论上应是引导基金的主要投资范围，也是“引导”的本义。在实践中，当期风险较大的领域，财政资金不敢投入；回报期较长、短期回报较低的领域，社会资金不愿投入。这些薄弱环节往往得不到财政资金和社会资金的共同认可。通过财政资金向社会资金让利等措施，让财政资金承受更少的风险、同时放弃更多的直接财务收益，可以调和两者资金属性的部分矛盾。但如果将财政资金的安全性最终归结为不能损失，那么矛盾调和的空间不大。要彻底地解决这一矛盾，需要对何谓财政资金的安全性取得新的共识。第一，可以考虑从发挥引导作用的角度，将政府引导基金中的财政资金安全性界定为“没有错配”，即保证财政资金未被用于不正当的或者说偏离政策方向的项目，保证资源未被错配。第二，可以分级进行风险考核。例如项目层面的亏损是正常的，子基金层面的亏损也可以接受，引导性母基金的亏损要和被投资企业对当地的整体经济贡献综合考虑等。
根据《政府投资基金暂行管理办法》(财预[2015]210号) 第十三条规定：投资基金的亏损应由出资方共同承担，政府应以出资额为限承担有限责任。为更好地发挥政府出资的引导作用，政府可适当让利，但不得向其他出资人承诺投资本金不受损失，不得承诺最低收益。国务院另有规定的除外。
第十四条规定：政府投资基金应当遵照国家有关财政预算和财务管理制度等规定，建立健全内部控制和外部监管制度，建立投资决策和风险约束机制，切实防范基金运作过程中可能出现的风险。
根据《河南省人民政府关于省级财政性涉企资金基金化改革的实施意见》（豫政 〔2015〕17号)第四条第五项退出机制规定：按照收益最大、风险最小原则,选择IPO(首次公开募股)、股权回购、股权转让、清算等市场化方式退出,本金及收益滚动使用。为吸引更多的社会资本,财政资金退出可按事先约定略晚于金融机构和社会资本。
根据《河南省财政厅关于印发河南省先进制造业集群培育基金实施方案的通知》（豫财企〔2015〕40号）第六条直接投资退出机制规定：按照收益最大、风险最小原则，选择IPO、股权回购、股权转让、清算等市场化规则退出，本金及收益滚动使用。项目投资退出按照协议约定进行，退出方案需报省财政厅备案。为了吸引更多的社会资本，财政资金退出可按事先约定略晚于金融机构和社会资本。
本所律师认为国务院部委及地方政府要求保障引导基金的优先分配权和优先清偿权，但为更好地发挥政府出资的引导作用，政府可适当让利，即政府引导基金可以承受正常商业风险造成的亏损，但不得向其他出资人承诺投资本金不受损失，不得承诺最低收益。
《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）定义的政府性债务包括：政府负有偿还责任、政府负有担保责任、可能有一定救助责任的债务。而政府引导基金作为产业基金的出资人，承受正常商业风险造成的亏损，且不要求政府承担偿还责任、担保责任，是不违反国发〔2014〕43号文的规定的。
对于政府引导基金作为产业基金的出资人，承受正常商业风险造成的亏损，是否造成国有资产流失的问题，本所律师认为，合法管理经营国有资产未必都能使国有资产保值增值，有时一些意外因素会往往给国有资产造成一定的损失。因而不能将所有国有资产的损失都视作国有资产流失来认定。只有履行职责过程中的违法违规行为所造成的国有资产损失，才是国有资产流失。国有资产流失起因于特定主体履行其职责过程中的违法违规行为，包括作为和不作为两种形式。作为是指实施违法行为；不作为是指不履行法定职责，如负有管理国有资产职责的单位或个人，不去履行管理国有资产的职责，致使国有资产权益受损，就属于不作为。
综上，本律师认为政府引导基金作为产业基金的出资人，承受正常商业风险造成的亏损不违法我国法律法规，不违反河南省地方政府规章。