马来西亚投资系列指南•法律篇（五）

随着中国企业在全球范围内扩展业务，马来西亚因其独特的地理位置和投资环境，已成为许多中国投资者的重要目的地。然而，随着投资的深入，土地征用问题也成为了在马来西亚投资过程中需要面对的关键法律挑战。如何在保护企业合法权益的同时，合理应对当地的土地征用政策和法律规定，成为了投资者必须重视的课题。本篇文章将深入探讨马来西亚土地征用的法律框架，为中国企业提供应对土地征用问题的指导建议。
1960年土地征用法第3(1)(A) 条文的分析——以制造业和工业用途为由征用私人土地
财产权是《联邦宪法》赋予的一项基本权利。《联邦宪法》第13 条文规定：
“财产享有权13.
(1) 除非有法律根据，否则无任何人的财产可被剥夺。
(2) 在没有适当的赔偿下，无任何法律能强行征收或使用他人的财产。”
财产权赋予不受干涉地享有财产的权利。尽管如此，国家可以按照《1960年土地征用法》(Land Acquisition Act 1960,“LAA 1960”) 规定的方式强制征用土地。
另一方面，制造业和工业活动需要广泛的硬体支持，包括基础设施、物流、材料采购以及厂房用地。因此，本文主要分析《1960年土地征用法》第3(1)(a) 条文是否适用于征收土地作为制造业和工业用途。
01、征用土地与工业发展的关系
随着制造业增长，对更多土地的需求也同时增加，尤其马来西亚的制造业在国家经济转型中更扮演着重要的角色。根据马来西亚投资发展局（MIDA）数据，全国现有超过 600 个工业区。
2021 年，马来西亚制造业获得 1950 亿令吉投资，比 2020 年增加 114% MIDA 的一份文告指出，“制造业将继续成为 2021 年经济支柱，对国家的经济。
活动和增长率产生了明显的乘数效应”。尽管在新冠肺炎疫情后带来的全球挑战，但这表示马来西亚的制造业同样取得更大的增长率。由于土地征用与工业发展之间已建立起一种依附关系，意味着无可避免地需要更多的土地来维持其发展。因此，当法定机构寻求征用土地供自己使用和控制，或用于公共—私营合作项目，或供私营公司使用时，《1960年土地征用法》有阐明相关规定和批准这些申请的程序。
02、《1960年土地征用法》
法定机构可以按照《1960年土地征用法》规定的方式强制征用土地。当法定机构行使这项权利时，就会造成土地拥有者的财产被剥夺。然而，法律并未赋予法定机构绝对的自由（carte blanche）。在这方面，《1960年土地征用法》也广泛规定了必需遵守的程序要求。
《1960年土地征用法》第3 条文阐明法定机构有权征用土地。征用土地的用途在同一条文中列举如下：
“3. 征用土地 (1) 法定机构可以征用任何需要的土地—
(a) 用于任何公共用途；
(b) 由任何人或公司提出用于法定机构认为有利于马来西亚经济发展，或其任何部分，或普遍公众或任何阶层公众的任何用途；或
(c) 用 于采 矿或住宅、农业、商业、工业或休闲用途，或这些用途的任何组合。”
上述条文清楚说明，援引《1960年土地征用法》第3(1)(a) 条文进行的征用程序，只能用于公共用途所需的土地。但是，《1960年土地征用法》没有定义“公共用途”。因此，法院负起诠释法条的责任。如在 S Kulasingam & Anor v Commissioner of Lands, Federal Territory & Ors [1982] 1 MLJ 204 一案中法院解释了：“公共用途” 的意思无法准确定义。事实上没有人成功的把它定义。所有教科书所做的 只是建议应用一些标准，来确定一个用途是否为公共用途。但我认为最好的标准还是采用简单的常识作为考量，就是观察其用途是否符合社区的普遍利益。”
虽然《1960年土地征用法》没有定义公共用途，但它有定义“公用事业”为包括任何道路、轨道交通、水电供应、燃气管道、电信、街灯、污水处理系统、排水系统、公共工程以及任何其他类似的公共服务或便利设施。
这与根据《1960年土地征用法》第3(1)(b) 条文和第3(1)(c) 条文进行的征用不同，后者要求强制遵守《1960年土地征用法》第3A 条文至第3E 条文。在进一步阐述《1960年土地征用法》第3A 条文至第3E 条文之前，必须注意的是，这些条文是 1999 年才纳入的修正条款。根据国会议事录（1997 年 5 月 15 日进行的国会下议院），国会意识到未来需要更多的征用土地——无论是为了制造业和工业的增长或为了经济发展用途：
“议长，我国经济在过去十年已取得稳定和快速的成长，并预计它会在未来十年至2020 年持续地增长。国家经济迅速发展显示了资本、劳动力和企业等生产要素的增加。无论如何，其中一个重要的生产要素并没有与其他要素般平行发展，那就是土地。相对而言，'土地已经缩小'。因此，在资源有限的情况下，对土地的需求将持续增加。为了解决这个问题，充分利用土地和高效的土地行政管理是必须的。”
为了确保土地有序管理及承认其稀缺性，国会意识到需要纳入某些保障措施，来保护土地拥有者的利益。这些保障措施通过《1960年土地征用法》第3A 条文至第3E 条文的形式出现：
“征地申请人在提交申请表格时须附上项目建议书、平面图及征地方案、土地初步估价 报告、手续费及押金等文件。这是为了确保申请人的申请符合第3(1)(b) 和 (c) 条文所述的经济发展用途。
议长, 如上所述，《1960年土地征用法修正案》的目的是在征地过程中建立透明度，同时根据《联邦宪法》第13 条文的要求给予人民其应有的权力。此修订是基于合理性和问责性的原则上所建立的。”
简而言之，《1960年土地征用法》第3(1)(b) 条文和第3(1)(c) 条文要求申请者需通过土地管理局提出申请，并附上以下文件：
(a) 项目建议书；
(b) 平面图及征地方案；
(c) 征用土地的初步估价报告；以及
(d) 在土地征用规则中规定的费用和押金。
《1960年土地征用法》第3A 条文至第3E 条文的应用，引述了本质上需要求国家经济规划单位考虑注册所有人在拟征用土地的项目是否合适。但，这就引发一个问题——鉴于《1960年土地征用法》第3(1)(b) 条文和第3(1)(c) 条文，依据《1960年土地征用法》3(1)(a) 条文下，那以制造业或工业用途征用土地的申请可否被司法审核？
03、征用确实是为了公共用途吗？
联邦法院在 S Kulasingam & Anor 一案中回答了土地征用是否可以被司法审核的问题。在本案中，上诉人的一块土地被征用以建造曲棍球场。上诉人辩称，该土地实际上曾举办过各种体育赛事，目前土地的使用已经构成公共用途，因此不存在强制征用的需要。联邦法院就此特别提出《1960年土地征用法》第8(3) 条文并说明：
“我们提到的第8(3) 条文实际上表明，法定机构需要征用土地作为第8(1) 条文列明的用途决定是最终决定，且不容质疑（Wijeyesekera v Festing AIR 1919 PC 155）。然而，枢密院（Privy Council）在 Syed OmarAlsagoff & Anor v Government of Johore [1979] 1MLJ 49（第50 页）案中认为，如果证明征地 机构曲解其法定权力，或者其中所述的用途不在第3 条文内，又或者如果可以证明其存在恶意，则有可能将第8 条文下的决定视为无效。因此，征用的用途可以被司法审核，但仅限于此。”
换言之，联邦法院认为，只有在可以证明征地机构曲解其法定权力，或证实存在恶意的情况下，才能质疑强制征用的用途。不过，在本案中，联邦法院认为，即使在该土地上举行了公开的体育赛事，但也不构成公共用途的使用，因为那只是自由市场的场地租借。因此，该案中的土地可以根据所述的公共用途被征用。
虽然任何非公共用途的征用都应该根据第3(1)(b) 条文或第3(1)(c) 条文进行，但在某些情况下，法定机构会根据第3(1)(a) 条文征用土地以回避程序要求（即第3A 条文至第3E 条文下的程序要求）。联邦法院在 Tenaga Nasional Bhd v Unggul Tangkas Sdn Bhd & Anor and Other Appeals [2018] 4 CLJ 285一案中讨论并重申了遵守《1960年土地征用法》第3A 条至第3E 条强制性规定的必要性。
在某些情况下，根据《1960年土地征用法》第3(1)(a) 条进行的征用缺乏透明度，因为其目的是回避遵守《1960年土地征用法》第3A 条文至第3E 条文下规定的程序要求。因此，了解征用的真实目的和意图非常重要。
04、间接动机伪装成公共用途
在 United Development Company Sdn Bhd v The State Government of Sabah & Anor [2011] 7 MLJ 209 一案中，高等法院指出此类情况发生的可能性。该案涉及一块土地于 1979 年被征用，据称是为了开发一个名为“Skim Penempatan Semula”的项目。尽管原告要求 150 万令吉的补偿，但土地的补偿价定为 100 万令吉。根据一封 2001 年 3 月 21 日的信函，原告开价 100 万令吉要求归还上述土地，理由是该土地自 1979 年被征用了 22 年后仍未开发。原告随后被告知州政府拒绝归还该土地。因此，原告对州政府提出诉讼。
高等法院裁定有关土地征用违法，并下令将土地归还于原告：
“根据我的判断，州政府直到今天都未能实施“Papar 县 Kawang 区的 Skim Penempatan Semula”，就其本身而言就是不守信用的证据。很明显，州政府无意将上述土地用于其于 1979 年征用时所述的用途。”
在审理上述案件时，高等法院认为沙巴土地征用条例旨在允许州政府为特定用途征用土地。但它没有赋予州政府在征用后，可随意处理被征用土地的自由。这将违反沙巴土地征用条例的规定，即规定法定机构必须在声明中说明征用土地的用途。考虑到这可能对土地补偿产生的影响，高等法院裁定：
“允许政府在征用后随意改变土地用途，即使是为了公共用途，这不仅违法，而且对土地拥有者来说也不公平。因为当他在谈判补偿时，他的理解是他的土地将被用于特定的公共用途，而不是其他公共用途。政府强制土地拥有者放弃其土地，尽管有补偿，但此权力必须是善意行使，而且必须明显地被视为善意行使。必须保护土地拥有者免于出于某种伪装成“公共用途”的间接动机而被强制剥夺他们的财产。不能忽视发生这种情况的可能性，因为在本案中的州政府实际上试图在 1996 年将上述土地转让给第三方，这可以从附件 47 第2 页的文件中看出。”
尽管此案涉及的土地征用是根据沙巴土地征用条例，而非《根据 1960年土地征用法》进行，但值得一提的是，高等法院重申了注意事项——必须保护土地拥有者免于被某些伪装成“公共用途”的间接动机强制剥夺其财产。
另一种情况出现在 Sime Darby Plantation Bhd v Pengarah Tanah dan Galian Negeri Melaka & Ors [2020] 7 MLJ 776 案例。在此案中，申请人向高等法院申请许可，要求针对一项土地征用进行司法复核。申请人辩称该征用是在没有适当考虑法律和程序的情况下完成，并且该征用并非出于公共利益，而是为了满足第四答辩人，即一家外国房地产投资公司的利益。申请人辩称该征用只是将私人利益披上了公共用途的狼皮。
高等法院后来批准申请人的司法复核申请。然而，双方随后达成和解，并撤销强制征用令。
05、总 结
上文概括了法定机构以任何其他用途，包括制造业和工业用途征用土地时，引述《1960年土地征用法》第3(1)(a) 条文的现况。征地必须依据法律规定进行。有关当局必须停止强制占用土地的行为，否则会使《联邦宪法》和《1960年土地征用法》赋予的保障和程序失效。
无可否认，《1960年土地征用法》赋予了法定机构剥夺个人财产的权力，但这权力必须在严格遵守《1960年土地征用法》的前提下行使，以确保个人财产权获得宪法保障。在 Md Nahar bin Noordin v Pentadbir Tanah Daerah Hulu Langat [2018] 8 MLJ 772 一案中，法院再次强调了这项原则：
“人们常说，《1960年土地征用法》是一项包含了具体保障措施的法律，相关的公共当局必须严格遵守《1960年土地征用法》的特殊规定，且适用于所有相关各情况。严格遵守《1960年土地征用法》规定的程序是强制性的，不能随意免除。”
法院被视为伸张正义的渠道，当面对法定机构明显的违规行为时，法院必然是防止过分行为的最终堡垒 — Mak Sik Kwong v Minister of Home Affairs, Malaysia [1975] 2 MLJ 168 案。
土地征用在马来西亚的法律环境中扮演着重要角色，可能直接影响到投资项目的成败。通过深入理解相关法律条款，提前做好风险防范和应对措施，中国企业可以在马来西亚的土地征用问题上取得更大的主动权和法律保障。希望本篇文章所提供的分析与建议，能够为中国投资者在马来西亚的投资之路保驾护航，在实现企业发展目标的同时，妥善维护自身的合法权益。