山东省应急转贷业务费率保护上限问题探究

近年以来，山东省推动全省应急转贷服务体系的建立，通过出台指导文件、管理办法、操作细则等政策文件，规范应急转贷业务的良性运行。应急转贷服务体系旨在切实缓解产品有市场、发展前景好的民营企业流动性困难，以促进民营经济的高质量发展，在化解民营企业续贷风险，维护金融秩序稳定等方面发挥了积极作用。
但随着应急转贷备案机构数量的增多，应急转贷资金规模的扩大，应急转贷领域的诉讼纠纷也逐步增多，笔者通过对裁判文书网山东省各地各级法院部分裁判文书的检索分析，并结合服务相关应急转贷机构的经验，发现相关诉讼案件中，应急转贷业务费率保护上限的问题往往成为争议焦点，而司法实践也尚未形成一致意见。
1、山东省应急转贷服务体系的建立
2018年9月21日，山东省人民政府印发《关于印发支持实体经济高质量发展的若干政策的通知》（鲁政发〔2018〕21号），提出“完善续贷转贷政策”“规范发展小微企业转贷基金”。
2018年11月14日，山东省人民政府印发《关于支持民营经济高质量发展的若干意见》（鲁政发〔2018〕26号），提出“制定实施企业应急转贷基金指导意见，建立由政府、金融监管机构、金融机构组成的过桥转贷协调机制，省级财政安排引导资金，鼓励市、县政府出资，吸引社会资本共同建立应急转贷基金，降低企业转贷成本。”
2019年1月28日，山东省地方金融监督管理局、山东省工业和信息化厅、山东省财政厅、中国人民银行济南分行、中国银行保险监督管理委员会山东监管局（下称“五部门”）等五部门联合印发《关于建立企业应急转贷基金的指导意见》（鲁金监字〔2019〕15号）（下称“指导意见”），就建立山东省应急转贷基金的基本问题提出了指导意见，明确要“健全全省企业应急转贷服务体系”。
根据《指导意见》，五部门出台并修订了《山东省省级企业应急转贷引导基金管理办法》（鲁工信发〔2021〕3号）（下称“管理办法”），山东省工业和信息化厅出台并修订了《山东省企业应急转贷备案机构管理办法》（以下简称“备案办法”）和《山东省企业应急转贷业务操作细则》（以下简称“操作细则”），上述文件就应急转贷引导资金的运营管理、应急转贷机构备案、应急转贷业务操作程序等作出了具体规定。
根据山东省省级应急转贷基金运营管理机构山东省新动能普惠金融服务有限公司发布的信息，截止2023年3月19日，省级企业应急转贷引导资金实现“十百千万”政策效应，省级企业应急转贷引导基金规模达10亿元，驻鲁合作银行达171家，全省企业应急转贷服务体系备案机构达237家，降低企业转贷成本250.97亿元，实现应急转贷业务金额6036.26亿元，服务全省民营中小微企业30076家。
2、基于司法判决对应急转贷费率保护上限的分析
经检索分析裁判文书网山东省内部分法院应急转贷业务裁判文书后发现：共同点在于，现有判决就应急转贷资金基本坚持传统“过桥资金”的性质认定，应急转贷“服务费”基本遵循法定“利率”保护标准的裁判逻辑。分歧点在于，对应急转贷行为是属于民间借贷还是金融借贷性质认定不同，对应急转贷机构是否属于“经金融监管部门批准设立的从事贷款业务的金融机构”的认定不同，从而导致“利率”保护标准的法律适用不同。
（一）采用民间借贷利率保护标准的代表案例
《最高人民法院关于审理民间借贷案件适用法律若干问题》(以下简称“民间借贷司法解释”）规定了“合同成立时一年期贷款市场报价利率四倍”的民间借贷利率保护上限，并将“金融借贷”行为排除适用，即金融借贷行为不受四倍LPR利率保护上限的约束。
济南市市中区人民法院，山东众诚中小企业应急转贷基金有限公司、朱晓帆等合同纠纷民事一审民事判决【（2022）鲁0103民初3731号】，本院认为“原告取得的是山东省企业应急转贷平台颁发的备案证书，并不能因此成为最高人民法院界定的经金融监管部门批准设立的金融机构，其主张的借款利息标准增加了融资主体的融资成本，故本院依据民间借贷的相关司法解释将上述标准调整为全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率的四倍。”
山东省菏泽经济开发区人民法院，山东汇鼎应急转贷基金有限公司、王建军等民间借贷纠纷民事一审民事判决【（2021）鲁1791民初3847号】，本院认为“原告山东汇鼎公司虽然提交有显示经营范围包括应急转贷业务的营业执照，以及山东省新动能普惠金融服务有限公司的备案证书，但并未提交金融监管部门的相关批准手续，故双方虽然签订的名为应急转贷综合服务合同，但实为民间借贷合同，应按照民间借贷纠纷予以处理。”
上述判决，虽认定应急转贷服务机构取得了《备案办法》所规定的“应急转贷机构备案证书”，但仍不属于经金融监管部门批准设立的金融机构，因此，按照《民间借贷司法解释》四倍LPR利率保护上限予以支持。
（二）采用金融借贷利率保护标准的代表案例
《最高人民法院关于进一步加强金融审判工作的若干意见》（法发〔2017〕22号）（以下简称“金融审判意见”）第二条2规定：“金融借款合同的借款人以贷款人同时主张的利息、复利、罚息、违约金和其他费用过高，显著背离实际损失为由，请求对总计超过年利率24%的部分予以调减的，应予支持”，即对于金融借贷利率的法定保护上限为年利率24%。
虽然修订后的《民间借贷司法解释》出台于《金融审判意见》之后，并且修订后的《民间借贷司法解释》调整了过往“两线三区”的民间借贷利率保护规定，但尚未有法律或司法解释对《金融审判意见》规定的24%的金融借贷利率保护标准作出调整，且该意见仍被当前最高法相关判例所采纳，因此当前金融借贷的利率上限保护标准仍为24%。
山东省临沂经济技术开发区人民法院，山东惠联应急转贷基金有限公司、临沂金海源置业有限公司等金融借款合同纠纷民事一审民事判决【（2022）鲁1392民初1974号】，本院认为“惠联公司作为依法设立的金融机构，于2020年6月30日批准开展应急转贷业务，其主营业务包括联合地方金融机构开展中小企业应急转贷业务”“惠联公司作为依法设立的非银行金融机构,属于金融机构范畴，不适用新民间借贷司法解释的规定。”
山东省栖霞市人民法院，山东某某转贷基金有限公司、于某某等借款合同纠纷民事一审民事判决【（2022）鲁0686民初409号】，本院认为“因原告系相关部门批准成立的应急转贷公司，故其从事的有关业务引发的纠纷，不适用新民间借贷司法解释，故对原告要求被告按照年利率24%承担利息的请求，本院予以支持。”
潍坊市潍城区人民法院，山东德锦资产管理有限公司、赵某、闫某等民间借贷纠纷一审民事判决【（2021）鲁0702民初1274号】，本院认为“原告与闫潇间签订《借款合同》不违反法律、行政法规的强制性规定，合法有效。双方约定的借款利息过高，对于超过年利率24%部分本院不予支持。”
上述判决，部分判决直接认定应急转贷机构属于非银行金融机构，或虽未直接认定其金融机构性质，但在利率保护标准上，采用了24%的金融借贷利率保护标准，变相认可其金融借贷属性。
3、基于政策文件对应急转贷费率保护上限的思考
当前，山东省司法判决均在坚持应急转贷“服务费”为“利率”性质的前提下进行裁判，但是笔者通过对山东省应急转贷业务相关政策文件及标准合同范本的分析，认为应急转贷业务服务费的性质及费率保护上限问题仍值得探究。
（一）应急转贷“服务费”与借贷“利率”的区别
1.“使用费”或“服务费”与“利息”的称谓区别
无论是《民间借贷司法解释》亦或是《金融审判意见》，均将出借资金的回报或收益称之为“利息”，而山东省应急转贷相关政策文件，如《指导意见》、《管理办法》等均称之为“使用费”，而山东省新动能普惠金融服务有限公司出台的《山东省企业应急转贷服务合同》（以下简称“标准合同范本”）则称之为“综合服务费”，未采用“利率”的表述方式。
2.转贷资金服务费率对法定利率保护标准的突破
无论是《指导意见》规定的应急转贷引导基金使用费不得超过每日转贷金额的1‰（年化36%），还是《管理办法》规定的省级转贷引导基金每日使用费率不超过0.8‰（年化28.8%），均远超现行法律法规对民间借贷及金融借贷利率的的保护上限。
3.应急转贷服务与资金出借行为的差异
无论是民间借贷或是金融借贷，其出借资金的本质是一种让渡资金使用权的行为，行为目的是由债务人占有、使用借贷资金，通过发挥资金的货币购买功能，满足债务人资金使用需求。而应急转贷业务的主要目的是为了满足金融业对银贷到期后续贷的监管要求，而实施的一种临时性的短期资金服务行为，例如《标准合同范本》第一条表述“应急转贷服务内容”为“1.3甲方协助乙方办理其在该银行的应急转贷业务，包括向乙方支付应急转贷资金（基金）、以应急转贷资金（基金）归还乙方对银行到期贷款、放款手续、与银行沟通对接等”，上述服务内容区别于传统借贷行为中单纯的资金使用权让渡行为，体现出更明显的综合服务属性。
4.转贷资金服务费与利息支付方式的不同
无论是民间借贷亦或是金融借贷，现行法律均禁止预收利息，即禁止“砍头息”，而《操作细则》第十一条明确规定“市、县（市、区）应急转贷机构按银行转贷联系单期限和规定标准向企业预收转贷费用，转贷完成后，根据实际使用情况与企业结算。”《标准合同范本》第二条约定“2.3乙方以甲方提供的应急转贷资金（基金）金额为基数，按照每日 ‰的标准，在甲方将应急转贷资金（基金）转账至乙方指定银行账户前，根据合同约定的应急转贷预计服务期限向甲方预付应急转贷综合服务费”，若将应急转贷服务费视作利息，则上述付费方式均属于“砍头息”而无效。
（二）应急转贷政策费率标准与现行法律规定冲突的影响
笔者认为，续贷“过桥”行为并非新鲜事物，司法实践中对“过桥”资金的性质认定也形成了较为统一的裁判标准，而应急转贷业务实际上是对过往民间“过桥”行为的一次规范，但为何由省级政府相关职能部门及金融监管机构共同制定的相关政策文件，仍然会出现上述与现行法律明显冲突的规定，是有意为之，还是另有他意？
在应急转贷业务实践中，上述冲突性规定的存在，有可能引发多方面的不利影响：
1.导致按照政府政策文件实施的标准化应急转贷业务仍然面临约定费率不受司法保护的尴尬境地，从而引发应急转贷服务机构及需求方之间的争议，甚至引发需求方恶意违约的道德风险。
2.各类资本参与出资组建应急转贷基金，很大程度上取决于应急转贷业务较高的费率及收益回报，若标准化应急转贷业务的政策费率无法获得司法保护，导致投资预期无法实现，将有可能引发投资人之间或与基金管理人之间的纷争。
3.由于政策规定与司法保护的冲突，有可能打击投资者对于应急转贷业务模式的信心，导致无法吸引稳定的民间资本参与应急转贷业务，增加财政资金压力，导致应急转贷资金化解续贷风险、稳定金融秩序的效能打折扣。
4、关于应急转贷业务的两点建议
（一）转贷机构依法依规实施标准化业务
转贷机构应根据山东省应急转贷指导意见及管理办法的相关规定，规范实施应急转贷业务，严格落实转贷政策关于服务对象（民营中小微企业）、服务期限、服务费率的规定，避免以应急转贷之名实施放贷，在当前应急转贷机构是否属于金融机构、是否具有贷款资质尚不明确的情况下，“非标准化”应急转贷业务不仅导致约定服务费率得不到司法保护，甚至会引发“非法经营”等刑事风险。
（二）调整政策规定与现行法律形成有效衔接
建议相关政府职能部门、金融监管机构根据现行法律法规，调整应急转贷业务的相关指导及规范文件，对应急转贷机构是否系“金融机构”的性质作出明确，对应急转贷收费是属“利息”或是“服务费”的性质作出明确，避免政策不清，而对应急转贷机构的业务开展及司法裁判形成不当干扰。笔者建议，基于对应急转贷业务“综合服务”属性的考虑，可以将应急转贷“服务费”进行拆分，拆分为符合现行法定利率保护标准的“利息”部分与转贷服务的“服务费”两部分，与现行法律规定形成有效衔接。
除山东省外， 全国其他区域，如江苏、浙江等省也推出了类似应急转贷的业务模式，其目的也在于通过规范过往民间“过桥”行为，以发挥转贷资金化解企业流动性困难，稳定金融秩序的作用，但是由于政策规定与现行法律规定的不衔接，导致应急转贷业务在迅速开展的同时，也形成了部分潜在风险因素，因此希望更高位阶法律规范或政策文件的出台，以更好地推动应急转贷业务的良性规范发展。