同宗土地连续变更登记案件的起诉与受理——罗富志诉甘肃省白银市人民政府土地行政登记一案

同宗土地连续变更登记案件的起诉与受理——罗富志诉甘肃省白银市人民政府土地行政登记一案 [1]
注：本文刊登在最高院行政庭编：《中国行政审判案例》第3卷第88号案例。
[裁判要旨]
同一宗土地多次变更登记，原土地权利人、原利害关系人对初始登记行为及后续变更登记行为一并提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理；原土地权利人、原利害关系人未就初始登记行为提起行政诉讼，只对后续变更登记行为提起行政诉讼的，人民法院应予驳回起诉。
[索引词]
初始登记 变更登记 起诉 受理
案 情
上诉人（原审原告）：罗富志。
被上诉人（原审被告）：白银市人民政府。
第三人：甘肃银光化学工业集团有限公司（简称银光公司）
第三人：甘肃省白银市白银区强湾乡月亮湾村民委员会（简称月亮湾村委会）
一审法院查明，第三人银光公司分别于1977年3月24日、1986年10月6日与第三人月亮湾村委会签订了《土地补偿协议》、《补充协议》，将所争议之地“大坝旱地5亩”予以征收在内。1986年9月第三人银光公司分别向甘肃省白银区建设局、白银区政府征地办公室报送了《关于补办TDI工程建设用地的报告》，白银区政府、白银市政府依照职权向省政府作了书面报告。后来，甘肃省城乡建设环境保护厅分别作出建字（1986）28号《关于银光厂TDI工程至行政区道路征用土地的批复》、建字（1986）35号《关于银光化学材料厂TDI工程补办划拨征用土地手续的批复》，随后白银市政府也做出了同样的批复，1988年2月26日,白银区政府根据省、市两级政府的批复，作出白政（1988）13号文件《关于银光化学材料厂TDI工程补办征用土地过户手续的通知》。直到2001年1月19日第三人银光公司才向白银区国土局申请土地登记,同年4月24日经地籍调查，4月25日土地登记审批。于2001年4月27日向第三人银光公司颁发白国用（2001）字第017号《国有土地使用权证》。后因企业改制，经甘肃省国土资源厅（甘国土资函[2001]30号）批准，2001年9月7日，甘肃省人民政府重新审批，给第三人银光公司颁发了甘国用（2001）字第569号《国有土地使用权证》，同时注销原白国用（2001）字第017号《国有土地使用证》。2007年4月13日，因第三人名称变更，第三人银光公司再次申请变更登记，2007年4月18日白银市政府又为第三人换发了证号为白国用（2007）第036号《国有土地使用权证》，企业名称由原来的甘肃银光化学工业公司变更为甘肃银光化学工业集团有限公司，并注销了甘肃省人民政府颁发的甘国用（2001）字第569号《国有土地使用权证》。
另查明，1998年12月31日白银市白银区政府为原告罗富志颁发了土地承包经营权证书，该承包经营权证书无字号，承包面积15亩，承包期限为1996年1月1日至2025年12月31日止。罗富志认为白银市政府将自己承包的“大坝旱地5亩”土地登记为国有土地侵犯了其合法权益。原告罗富志提起行政诉讼，请求撤销白银市人民政府给第三人银光公司颁发的土地使用权证。原告诉称，1998年第二轮土地承包时，月亮湾村委会将集体所有的土地发包给原告耕种至今，被告将自己耕种多年的农村承包土地，按国有土地划拨给第三人银光公司侵害了其合法权益。被告辩称，所争议之地早已征为国有，给第三人银光公司颁发的国有土地使用证，事实清楚，证据充分，程序合法。原告起诉超过法定起诉期限，应驳回其诉讼请求。第三人银光公司述称，其公司TDI工程立项初期，为确保光气法生产TDI的安全距离，对涉及砂川社农民的土地及有关问题，均按协议价足额补偿。根据协议的规定，所争议之地已被省、市、区政府征用，该宗土地性质已属国家所有，月亮湾村委会无权再行发包。第三人月亮湾村委会述称，听说过原告的《土地承包经营权证》中的大坝旱地已被征用过了。土地承包经营权证都是社里填写好后，到村委会盖章。
甘肃省高级人民法院二审对一审认定的基本事实予以确认。
审 判
甘肃省白银市中级人民法院经审理认为，原告罗富志提供的《土地承包经营权证书》等证据及证人证言，经法庭审查、质证，不能证明被告的颁证行为违法。被告2007年4月18日给第三人银光公司颁发的白国用（2007）第036号《国有土地使用证》的行为，依据的事实清楚，证据充分、有效，程序合法，应予支持。对于被告提供的证据，经庭审质证，符合有效证据的规定，本院确认其效力。但根据证据所证明的事实，原告罗富志提供的《土地承包经营权证书》中的“大坝旱地5亩”集体所有的土地，已于1987年10月20日征为国有，划拨给第三人银光公司作为TDI工程的安全防护用地，月亮湾村及四社擅自将国有土地发包给原告罗富志的行为违法，故原告的《土地承包经营权证书》中的“大坝旱地5亩”的承包经营权不受法律保护。另外，第三人银光公司因名称改变、土地使用面积变化，被告白银市政府给第三人银光公司颁发白国用（2007）第036号《国有土地使用证》是土地的变更登记，非初始登记。原告认为其颁证程序违法其理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条（一）项[2] 、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条（四）项之规定[3] ，判决驳回原告罗富志的诉讼请求。
宣判后，原告罗富志不服，上诉至甘肃省高级人民法院。
甘肃省高级人民法院审理认为，本案诉争土地的使用权已由白银市政府根据第三人银光公司2001年1月19日的土地登记申请，同年4月25日通过土地登记审批确权给了第三人银光公司，4月27日为其颁发了白国用（2001）字第17号《国有土地使用权证》。而在2007年4月18日白银市政府给第三人银光公司颁发的白国用（2007）第036号《国有土地使用权证》是根据土地使用权人的情况变化，对白国用（2001）字第017号《国有土地使用权证》的变更登记，不是初始登记。罗富志未对其产生实际影响的白国用（2001）字第017号《国有土地使用权证》提起诉讼，只诉白国用（2007）第036号《国有土地使用权证》不符合起诉条件。原审判决驳回原告的诉讼请求不当。依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第七十九条（一）项的规定[4]，裁定一、撤销白银市中级人民法院（2010）白中行初字第02号行政判决；二、驳回上诉人罗富志的起诉。
评 析
一、背景情况介绍
“法律的生命在于解释”，法官发现所审理的案件在法律上没有规定时，应当采用法律解释的方法弥补法律的漏洞。《物权法》实施以来，涉及不动产登记行为特别是连续转移登记行为的可诉性问题，在审判实践中屡屡引起争议。为此，最高人民法院针对实践中房屋连续转移登记的起诉与受理问题以司法解释的形式做出了规定，但实践中涉及土地连续转移登记行为的起诉与受理问题，目前法律法规和司法解释均未做出具体规定，为此，本案二审在法律适用上运用了类推适用的法律解释方法裁判了本案。所谓类推适用，“是指法官受理的案件在法律上没有规定时，采用类似案件的法律规则裁判本案，也叫类似案件同样处理”。 [5]本案土地登记和房屋登记的相关规则具有相似性，在审理房屋登记案件有明确规定的情况下可以类推适用。但是为满足当前司法审判的需要应尽快制定审理土地登记案件的司法解释。
二、确立裁判要旨的理由
本案涉及的焦点问题是《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第五条对房屋多次连续转移登记起诉与受理的规定本案是否可以类推适用。
依据《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第五条规定“同一房屋多次转移登记，原房屋权利人、原利害关系人对首次转移登记行为提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。”“原房屋权利人、原利害关系人对首次转移登记行为及后续转移登记行为一并提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理；人民法院判决驳回原告就在先转移登记行为提出的诉讼请求，或者因保护善意第三人确认在先房屋登记行为违法的，应当裁定驳回原告对后续转移登记行为的起诉。”“原房屋权利人、原利害关系人未就首次转移登记行为提起行政诉讼，对后续转移登记行为提起行政诉讼的，人民法院不予受理。”依据此规定，因房屋转移登记引发的纠纷，只起诉后续登记行为而没有起诉首次转移登记行为的，法院是不予受理的，但是土地变更或者转移登记的类似情形却没有明确的法律规定，针对这种情况，二审判决运用了类推适用的法律解释方法，即“法官受理案件在法律上没有规定时，采用类似案件的法律规则裁判本案”，也叫“类似案件相同处理”。而本案所诉争的具体行政行为是白国用（2007）第036号《国有土地使用权证》是由白国用（2001）第017号《国有土地使用权证》和甘国用（2001）第569号《国有土地使用权证》变更登记而来。原审原告罗富志只起诉了白国用（2007）第036号《国有土地使用权证》，未对白国用（2001）第017号《国有土地使用权证》和甘国用（2001）字第569号《国有土地使用权证》单独起诉或者一并起诉，依照《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第五条的规定对本案依法裁判。综上，本案确立的裁判要旨是同一宗土地多次变更登记，原土地权利人、原利害关系人对初始登记行为及后续变更登记行为一并提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理；原土地权利人、原利害关系人未就初始登记行为提起行政诉讼，只对后续变更登记行为提起行政诉讼的，人民法院应予驳回起诉。
三、运用裁判要旨应当注意的问题
无论是房屋转移登记还是土地转移登记，都属于不动产转移登记的范畴，最高人民法院关于房屋转移登记起诉与受理作出了司法解释，但是涉及土地转移登记的案件均可类推适用。另外，人民法院在处理这类案件时，如果在审查起诉阶段，发现土地经过多次转移登记或者变更登记，而原告只起诉后续转移登记或者变更登记行为，应当进行适当的法律释明，以便当事人合理行使诉权也可节省司法资源。
[1] 一审：甘肃省白银市中级人民法院（2010）白中行初字第02号行政判决书，合议庭成员：刘云光、张东明、李玉仝；二审：甘肃省高级人民法院（2010）甘行终字第107号行政裁定书，合议庭成员：陈金瑞、何克祥、赵鸿。
生效裁判作出时间：2010年11月25日。
[2]《行政诉讼法》第五十四条（一）人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：（一）具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。
[3]《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条（四）项 有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：（四）其它应当判决驳回诉讼请求的情形。
[4] 《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十九条（一）项 人民法院审理二审案件和再审案件，对原审法院受理、不予受理或者驳回起诉错误的，应当分别情况作如下处理：（一）第一审人民法院作出实体判决后，第二审人民法院认为不应当受理的，在撤销第一审人民法院判决的同时，可以发回重审，也可以径行驳回起诉。
[5] 梁慧星著《裁判的方法》法律出版社2003年版，第156页。