相对集中行政处罚权后，谁有权认定违法行为

相对集中行政处罚权，是指一个行政机关集中行使与其行政管理范围有关的其他行政机关的行政处罚权。相对集中行政处罚权是《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称“《行政处罚法》”）确立的一项重要制度，其目的是要解决多头执法、职责交叉、重复处罚、执法扰民和行政执法机构膨胀等问题。
由于我国相对集中行政处罚权制度创新采取的是“改革现行模式”，加上我国《行政处罚法》关于相对集中行政处罚权的规定，一不够具体，二不够系统，三不够直接，导致在实际执行过程中时常出现“部门打架”的现象，尤其在相对集中行政处罚权后，违法行为由谁来认定，是集中行使行政处罚权的机关，还是原行政处罚权行使机关，成为行政实务争议的焦点。
01、相对集中行政处罚权的法律渊源
行政机关的任何行政行为都要获得法律、行政法规的明确授权，相对集中行政处罚权也不例外。
《行政处罚法》第十八条规定：“国家在城市管理、市场监管、生态环境、文化市场、交通运输、应急管理、农业等领域推行建立综合行政执法制度，相对集中行政处罚权。
国务院或者省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。
限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关和法律规定的其他机关行使。”
可以看出，我国当前推行的相对集中行政处罚权制度，重点在城市管理、市场监管、生态环境、文化市场、交通运输、应急管理、农业等领域。其中，国务院仅对城市管理领域的相对集中行政处罚权做了明文规定，包括：市容环境卫生管理、城市规划管理、城市绿化管理、市政管理、环境保护管理、工商行政管理、公安交通管理以及省、自治区、直辖市人民政府决定调整的其他方面行政处罚权。
关于市场监管、生态环境、文化市场、交通运输、应急管理、农业等领域的综合行政执法范围，目前虽然没有明文规定，但根据权责一致的要求，这些领域的综合行政执法，应该与其综合行政管理职责紧密相关。
02、相对集中行政处罚权的权力来源
行政机关的任何行政行为不仅要有法律的明确授权，同时也要遵循行政权力配置和行政职能分配的要求。
《中华人民共和国宪法》第八十九条（三）（四）明确规定，国务院行使下列职权：根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令；规定各部和各委员会的任务和职责，统一领导各部和各委员会的工作，并且领导不属于各部和各委员会的全国性的行政工作；统一领导全国地方各级国家行政机关的工作，规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分。
根据《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发〔2002〕17号）精神，要明确市、区两级集中行使行政处罚权的行政机关的职能和责任，探索同一系统上下级部门之间合理分工、协调运作的新机制，解决目前行政执法中同一件事多头管理和各级执法部门职权大体相同，多层执法、重复管理问题。
文件要求，在开展相对集中行政处罚权工作的同时，有关地方人民政府对原由有关行政机关行使的管理权，要根据需要进行调整和重新配置，防止职责重叠、权力交叉。
基于此，各地在相对集中行政处罚权后，对行政机关权力配置大都通过了“三定”方案、权责清单等分工文件来确定的，这是层层落实国务院行政权力配置的结果，有明确的宪法授权。
03、认定违法行为的主体权限标准（以城乡规划管理为例）
（一）从法律授权来看
《中华人民共和国城乡规划法》第十一条规定“国务院城乡规划主管部门负责全国的城乡规划管理工作。县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。”
可见，法律赋予了各级城乡规划主管部门对本区域规划区范围内城乡规划违法行为认定的职权。同时，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”可见，自然资源和规划部门作为原城乡规划部门的职能承继单位，享有对本区域规划区范围内城乡规划违法行为认定的职权。
（二）从相对集中行政处罚权的制度设计来看
行政处罚权包含事实调查权、违法行为认定权、处罚决定权三项权力，虽然城市规划处罚权已由城市管理行政执法部门集中行使，规划管理部门依法不得再行使，但我们也不能就此推定，规划行政处罚权所包含的各项权力，已全部由城市管理行政执法部门集中行使。
【典型案例：桃江县跃宇房地产开发有限公司诉桃江县自然资源局规划行政确认案】
一、规划部门违法建设认定行为具有相对独立性
城市管理行政处罚权相对集中后，一般由城市管理行政执法部门行使城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，其他部门则不再行使已由城管执法部门行使的行政处罚权。
但根据行政处罚的一般原理可知，完整的行政处罚权一般可以分解为事实调查权、违法行为认定权和处罚决定权。规划处罚权作为行政处罚权的一种，自然也可以分解为上述三种权力。
通常情况下，事实调查权、违法行为认定权和处罚决定权统一于行政处罚权，三种权力的行使分别属于一个行政处罚行为的不同阶段，并不具有独立性。
虽然根据相对集中行政处罚权工作的制度设计，规划处罚权已由城市管理行政执法部门集中行使，规划管理部门依法不得再行使。但我们也不能就此推定规划行政处罚权所包含的事实调查权、违法行为认定权、处罚决定权已全部由城市管理行政执法部门集中行使。
即使是在城市管理行政处罚权相对集中的背景下，法律赋予城市管理行政执法部门集中行使的主要是规划行政处罚权中的事实调查权和处罚决定权，规划管理部门仍然有条件地保留了规划违法行为认定权。
虽然当事实认定与法律适用极为明确时，城市管理行政执法部门亦可自行对涉案建设作出认定。但一旦根据需要决定了由规划部门行使此项权力，则规划管理部门在此情况下行使的规划违法行为认定权即具有相对的独立性。
（三）从目前实务操作来看
明确由城乡规划主管部门（自然资源和规划部门）负责城乡规划领域行政违法行为的认定、线索移交等工作，也是各地人民法院在审判实践中的通行做法。
【典型案例：王增鹏等8人诉张掖市规划局、张掖市执法局不履行城市规划管理法定职责案】
关于张掖市规划局是否构成不履行法定职责的问题。《城乡规划法》第九条第一款规定：“任何单位和个人都应当遵守经依法批准并公布的城乡规划，服从规划管理，并有权就涉及其利害关系的建设活动是否符合规划的要求向城乡规划主管部门查询。”王增鹏等8人作为甘州市场的商业门店所有人，与甘州市场整体改造中14间板房的建设有利害关系，其向张掖市规划局提出的申请中要求确认该板房为违章建筑的内容，实质上是就14间板房是否属于违章建筑向张掖市规划局提出了查询。张掖市规划局收到王增鹏等8人申请后，作出张规函﹝2015﹞69号答复，认定王增鹏等8人请求的新乐超市修建的14间板房未办理修建许可证，已履行了法定职责，不构成行政不作为。
（四）从行政效率性原则来看
有关城乡规划方面的业务均设置在自然资源和规划部门，也表明自然资源和规划部门在对城乡规划违法行为的认定方面更加专业，这也符合行政法中的权责统一和高效便民原则。
04、郧和律师倾向性意见
由于相对集中行政处罚权目前尚处于探索推进阶段，尚无法在各个领域建立统一的职权分配模式，行政执法机关要在明确各自行政管理职责的基础上，统筹考虑法律授权、权力配置、管理职责、行政原则等方面因素，因此：
1.在城市管理领域，由于既有相关法律法规授权，也有权力配置方面的明文规定，应当明确虽然城市管理行政执法部门集中行使了该领域的行政处罚权，但相关业务主管部门仍然有条件的保留了违法行为的认定权限。
2.在市场监管、生态环境、文化市场、交通运输、应急管理、农业等领域，因目前尚无明文规定其综合行政执法范围，应当根据权责一致的要求，在参照城市管理领域做法的基础上，综合考虑法律法规授权、行政管理职责分配、效率性原则等因素，对行政违法行为的认定主体进行明确。