行政处罚法中的比例原则

为了规范行政处罚的设定和实施，保障和监督行政机关有效实施行政管理，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或者其他组织的合法权益，我国于1996年颁布并实施了第一部《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》），该法于今年进行首次修订，纵观新旧两部《行政处罚法》均未明确规定比例原则，但比例原则作为行政法的一项基本原则具有至关重要的作用，其对控制行政自由裁量权具有重要价值。
一、何为比例原则
姜明安教授提出比例原则的基本含义是行政机关实施行政行为应兼顾行政目标的实现和适当性手段的选择、保障公共利益和相对人权益的均衡，如为实现行政目标可能对相对人权益造成某种不利影响时，应将这种不利影响限制在尽可能小的范围和限度内，保持二者处于适度的比例。同时，比例原则拥有其自己的子原则，下文将针对该原则的子原则展开分析。
PART.1 适当性原则
关于适当性原则，其又称为妥当性原则或者相当性原则，是指行政活动的作出应该有利于行政主体所追求目的的实现。该原则解决的是行政目的与行政手段之间的关系问题，行政主体在选择手段时要有助于行政目的的实现，若选择的行政行为无助于对应行政目的的实现，则应该尝试选择另外的行政行为。
值得注意的是在大部分案件中，法院认为适当性原则只需要满足手段有助于实现目的的效果，但并非一定要完全实现相关目的。如在苏许国与中山市生态环境局环保处罚纠纷一案中，法院认为“苏许国的违法生产经营行为已经达到了一定的规模，但是现场却无配套任何污染治理设施，没有任何污染治理设施的生产经营行为对于环境污染即构成现实的危害，该危害性并不以是否受到他人投诉及是否已经发现给他人造成实际损害为前提的，因为环境污染的损害结果呈现往往存在一定的滞后性，但是制止和处罚环境污染行为具有及时的必要性。因此，市生态环境局作出的涉案行政处罚决定并不违反《行政处罚法》第四条规定的处罚适当性原则。”可以发现在司法实践中，法院一般尊重行政主体的判断权，只要处罚类型有助于实现其目的就行，并不要求事实上一定能够实现其目的。
PART.2 必要性原则
必要性原则，亦称最小损害原则，即要求行政主体作出行政行为，为了达到法定的行政目的时，如果有多种措施可供选择，则应采取给行政相对人造成最小侵害的措施。经过对案件的分析发现，法院在适用必要性原则时，多用到“减少侵害”“损害最小”“不能超过必要的限度”“尽量降低影响”“尽量减少损失”等词语进行表述。如在比例原则第一案中，法院认为“行政机关必须选择相对成本最小的执法手段，选择对行政相对人最小侵害的方式，从而使行政执法的成本与执法收益相一致。”当然，必要性原则所要求的手段具有最小损害性，是一种具有相对性的最小损害，而不是无条件的、绝对的最小损害性。
PART.3 均衡性原则
均衡性原则，又称为狭义比例原则或者法益相称性原则，要求行政主体行使行政权力时，所采取的措施与其所达到的目的之间必须合比例或相称性。虽然达到某个行政目的需要一个行政措施或行政行为，但是如果实施该措施或行为给行政相对人带来的实际损害超过了实现该行政目的所带来的价值或效益，那么，该行政权力的行使便违反了均衡性原则。在典型案例陈宁案中，二审法院认为“气焊切割车门的方法虽然会导致车门破损，甚至造成轿车的全部毁损，但及时抢救韩勇的生命比破损车门或者造成轿车毁损更为重要”。这其实就是生命权和财产权的衡量，而基于法理学中权利的位阶原理，生命权应该优于财产权，这其实就是运用了均衡性进行审查。有学者提出过法院在利用均衡性原则进行司法审查时一般拥有较大的司法裁量权，有时甚至可以代替行政裁量权。
PART.4 目的正当性原则
关于是否在比例原则的子原则中加入目的正当性原则存在较大争议，我个人的想法是该原则应该属于比例原则的子原则。正如刘权教授所言“传统比例原则的三个子原则是对公权力行为所选择的手段的评价，但它们并不直接关心公权力行为目的的正当与否。”但若不理会目的是否正当，那么该如何保障行政机关所做出的行政行为是合理的、正确的。
实际上，法院已经在相关案件中，利用了目的正当性原则进行司法审查。如陈多新与淮南市田家庵区城市管理行政执法局行政处罚一案，法院认为“案房屋所在区域于2013年便纳入征收范围，征收实施部门亦与陈多新就涉案房屋在内的房屋及附属物补偿问题进行过协商，有对涉案房屋进行补偿的意向。但田家庵区城管局时隔14年之久、尤其是在征收部门与陈多新未签订补偿协议的情况下作出《限期拆除决定书》，将涉案房屋认定为违法建筑并责令限期拆除，显然是‘以拆违代替征收’，其目的是为了配合征收部门避开法定组织实施程序、推进拆迁进度，违反了行政行为目的正当性原则。”因此增加目的正当性原则是很有必要的，在一定程度上可以提高判断行政行为是否符合比例原则的准确性。
二、行政处罚法中比例原则的规范基础
我国《行政处罚法》中并没有出现关于“比例原则”的明确规定，但是蕴含比例原则的因素却是存在的。《行政处罚法》第5条第2款规定：“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”行政法领域称之为“过罚相当原则”，过罚相当原则与比例原则的关系如何是行政法领域一直在探讨的问题。
学界观点
大部分学者认为，“过罚相当原则是比例原则在制定法上的体现，或者至少体现了比例原则的精神。”但也有小部分学者认为，“这两者无论是缘起还是功能都不尽相同，不能笼统地视为明确的规范依据。”另有一种观点认为，比例原则与过罚相当原则属于包含关系，这其中又有两种不同的意见：第一种意见是比例原则包含了过罚相当原则，如胡建淼教授认为：“比例原则作为公法原则被广泛应用并有丰富含义，而作为行政法上的比例原则，其主要内容是指：1、最小侵害原则。行政主体做出行政行为有多种决定可以选择时，应当选择牺牲行政相对人利益最小而最接近实施行政目的的行为。2、罪罚相当原则。如果相对人违反行政管理而应当被处罚时，行政主体所决定的处罚应当与被处罚人的违法行为相当。”而与之相反的观点则认为过罚相当原则包含了比例原则，如翟翌博士认为：“过罚相当原则包含了必要性子原则的内容，而且也只是局限于行政处罚领域。”
笔者观点
个人观点是从比例原则的角度看，其可以作为过罚相当原则的判断标准之一。理由主要如下：
第一，在立法目的的层面这两个原则存在一致性。实施行政处罚过程中之所以要遵守过罚相当原则的原因恰恰就在于行政处罚存在裁量的可能性，因此需要过罚相当原则进行规制。与此同时，比例原则存在的理由也是对行政机关的裁量行为进行规制。
第二，比例原则和过罚相当原则的价值导向是一致的，比例原则追求的是手段所造成的损害与采取此手段所欲达到的保护公共利益目的的均衡性，而均衡与否的判断就是进行价值衡量。过罚是否相当也是对行政行为与公民合法权益进行价值衡量的结果。
第三，从技术层面的角度看，比例原则的判断标准有自身明确的子原则。但是，过罚相当原则仅列举了行政处罚的考量因素，即“违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度”，但并未明确“相当”的具体情况。因此过罚相当原则自身缺乏分析的工具与判断的标准，所以比例原则可以为其提供技术服务。
最后，在规范层面，杨登峰、李晴教授认为比例原则自身就具备完整的逻辑，通过对其子原则的比较使用可以富有逻辑地得出是否符合比例原则，但是过罚相当原则却没有如此完善的逻辑判断。
综上所述，过罚相当原则的不足正好可以利用比例原则进行弥补，因此，比例原则可以成为过罚相当原则的判断标准。
（本文仅代表作者观点，不代表律所立场，且不作为针对任何个案的法律意见）