行政机关作出具体行政行为时未引用具体法律条款，是否应当视为该具体行政行为没有法律依据，适用法律错误？

最高法指导案例之41号
案例名称：宣懿成等与浙江省衢州市国土资源局收回国有土地使用权案
案情简介
原告宣懿成等18人系浙江省衢州市柯城区卫宁巷1号（原14号）衢州府山中学教工宿舍楼的住户。2002年12月9日，衢州市发展计划委员会根据第三人建设银行衢州分行（以下简称衢州分行）的报告，经审查同意衢州分行在原有的营业综合大楼东南侧扩建营业用房建设项目。同日，衢州市规划局制定建设项目选址意见，衢州分行为扩大营业用房等，拟自行收购、拆除占地面积为205平方米的府山中学教工宿舍楼，改建为露天停车场，具体按规划详图实施。18日，衢州市规划局又规划出衢州分行扩建营业用房建设用地平面红线图。20日，衢州市规划局发出建设用地规划许可证，衢州分行建设项目用地面积756平方米。25日，被告衢州市国土资源局（以下简称衢州市国土局）请示收回衢州府山中学教工宿舍楼住户的国有土地使用权187.6平方米，报衢州市人民政府审批同意。同月31日，衢州市国土局作出衢市国土(2002)37号《收回国有土地使用权通知》（以下简称《通知》），并告知宣懿成等18人其正在使用的国有土地使用权将收回及诉权等内容。该《通知》说明了行政决定所依据的法律名称，但没有对所依据的具体法律条款予以说明。原告不服，提起行政诉讼。
浙江省衢州市柯城区人民法院于2003年8月29日作出（2003）柯行初字第8号行政判决：撤销被告衢州市国土资源局2002年12月31日作出的衢市国土(2002)第37号《收回国有土地使用权通知》。宣判后，双方当事人均未上诉，判决已发生法律效力。
律师解读
本案行政机关作出具体行政行为时未引用具体法律条款，且在诉讼中不能证明该具体行政行为符合法律的具体规定，是否应当视为该具体行政行为没有法律依据，适用法律错误具有一定代表性，本案裁判规则有一定借鉴价值。
1. 行政机关应依法行政
依法行政作为行政诉讼法的基本原则，要求行政机关作出行政行为时其所依据的法律、法规必须是明确具体的，有利于相对人或者利害关系人明确知道行政机关依法行政的法律依据，涉及侵犯其合法权益时，能有针对性地进行权利救济。
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项规定：“ 行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（二）适用法律、法规错误的”。适用法律正确也即行政行为适用法律的依据准确，一般包含两个方面的内容，一是在适用到具体法律、法规或者规章条款时，如果有多个条、款、项、目的，应当引用到具体的条、款、项、目。反之，则属于适用法律错误。二是行政行为认定的事实应当符合适用法律的构成要件。法律适用作为行政行为的主要组成部分，是行政机关作出行政行为合法的主要条件。在这一判断过程中，行政机关依据何种位阶的法律做出行政行为，也是判断行政机关是否具有相应职权、认定事实是否符合这些法律的适用条件以及是否遵循了相应法律程序的重要根据。本案中，市国土资源局向行政相对人作出收回国有土地的使用权的决定通知时，仅笼统地说明了所依据的法律，却并未明确哪一具体条款，实际上违反了行政机关依法行政的原则。
2. 行政机关作出具体行政行为时未引用具体法律条款，属于适用法律错误
《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。”就土地行政主管部门执法而言，应当依据《中华人民共和国土地管理法》及相关实施条例、地方性文件对违法行为予以适当的处罚。根据对目前公示的行政处罚文书的观察，行政处罚决定书中对违法行为的描述以及相关的法律依据的列举均较为简单。由于土地行政主管部门需对作出的行政处罚行为负责，故作出行政处罚的机关应当保留行政处罚相关的事实证据以及明确处罚行为所依据的具体法律条款，做到实事求是，依法处罚。土地行政主管部门作为行政处罚行为合法性、合理性的举证义务方，应当承担证明不力的法律后果。
本案中，衢州市国土局作为土地行政主管部门，有权依照《土地管理法》对辖区内国有土地的使用权进行管理和调整，但其行使职权时必须具有明确的法律依据。其在作出《通知》时，仅说明是依据《土地管理法》及浙江省的有关规定作出的，但并未引用具体的法律条款，故其作出的具体行政行为没有明确的法律依据，属于适用法律错误，应予撤销。
风险提示
笔者经检索发现，行政机关关于“适用法律错误方面”的败诉案件中，普遍存在的问题是：一是行政机关具体查明的事实与其适用的法律规定无关联性；二是引用的法律规定已被废止或被修改；三是行政机关作出具体行政行为时未引用具体法律条款，且在前述情形下，诉讼中又不能证明该具体行政行为符合法律的具体规定；四是应适用特别法条款而适用了一般法条款……行政机关作出行政行为时应当准确适用法律依据，既不能遗漏相关法律依据，亦不能在应予适用的依据外适用其他不符合案件事实的法律规范。行政机关适用法律时要注意以下几点：
1. 是否有依据
法无授权不可为，这是法院审理行政行为是否合法的基本立场，行政行为中未引用或说明具体的依据，是典型的适用法律错误。
2. 依据是否合法
以合法有效的法律规范作为执法依据是行政机关进行法律适用的基本职责，否则便有适用法律错误的风险。如行政机关作出行政行为所依据的行政法规与上位法相抵触，不符合合法行政的要求。
3. 依据是否准确和充分
法律依据适用正确、合法是法律适用的基本要求，行政机关作出行政行为时引用错误、引用不完整或引用不具体，均可能被法院认定为适用法律错误。为避免不利影响的发生，在执法过程中，行政执法机关作出具体行政行为时，援引法律、法规或规章、规范性文件等，应当引用到具体的条、款、项、目，以确保行政行为合法性，保障行政相对人及利害关系人的合法权益。