【最高人民法院公报案例】
《中铁十九局集团有限公司与重庆建工集团股份有限公司建设工程合同纠纷案》
案号：（2012）民提字第205号
出处：《最高人民法院公报》2014年第4期
裁判主旨：审计机关的审计结论对作为平等民事主体的发包人与承包人之间的结算并不当然具有法律约束力，承包人与审计机关没有行政法意义上的监督与被监督关系，审计机关的审计结论并不能对承包人产生直接约束力。
裁判理由：关于重庆建工集团主张案涉工程属于法定审计范围，因此必须按照国家审计机关的审计结果进行结算的问题。本院认为，根据审计法的规定及其立法宗旨，法律规定审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算进行审计监督，目的在于维护国家财政经济秩序，提高财政资金使用效益，防止建设项目中出现违规行为。重庆建工集团与中铁十九局之间关于案涉工程款的结算，属于平等民事主体之间的民事法律关系。因此，本案诉争工程款的结算，与法律规定的国家审计的主体、范围、效力等，属于不同性质的法律关系问题，即无论案涉工程是否依法须经国家审计机关审计，均不能认为国家审计机关的审计结论，可以成为确定本案双方当事人之间结算的当然依据，故对重庆建工集团的上述主张，本院不予采信，对案涉工程的结算依据问题，应当按照双方当事人的约定与履行等情况确定。
关于分包合同是否约定了案涉工程应以国家审计机关的审计结论作为结算依据的问题。本院认为，分包合同中对合同最终结算价约定按照业主审计为准，系因该合同属于分包合同，其工程量与工程款的最终确定，需依赖合同之外的第三人即业主的最终确认。因此，对该约定的理解，应解释为工程最终结算价须通过专业的审查途径或方式，确定结算工程款的真实合理性，该结果须经业主认可，而不应解释为须在业主接受国家审计机关审计后，依据审计结果进行结算。根据审计法的规定，国家审计机关的审计系对工程建设单位的一种行政监督行为，审计人与被审计人之间因国家审计发生的法律关系与本案当事人之间的民事法律关系性质不同。因此，在民事合同中，当事人对接受行政审计作为确定民事法律关系依据的约定，应当具体明确，而不能通过解释推定的方式，认为合同签订时，当事人已经同意接受国家机关的审计行为对民事法律关系的介入。因此，重庆建工集团所持分包合同约定了以国家审计机关的审计结论作为结算依据的主张，缺乏事实和法律依据，本院不予采信。
从上述分包合同的约定及双方当事人的合同履行情况看，案涉工程于2005年9月8日竣工，同年12月通过验收并于2006年2月6日取得《重庆市建设工程竣工验收备案登记证》。之后，出于为该路段工程岚峰隧道、花沟隧道部分竣工结算提供价值依据的目的，重庆市经开区监审局委托西恒公司对上述工程进行竣工结算审核。2006年8月10日，西恒公司出具审核报告，载明案涉工程范围的工程造价为114252796元。2007年12月5日，重庆建工集团与中铁十九局对分包工程进行结算，确认中铁十九局图纸范围内结算金额为114252795.85元。虽然在本案一、二审期间，双方当事人对西恒公司出具的审核报告是否属于分包合同约定的“业主审计”存在争议，但在该审核报告上，业主、承包人和分包人均签字盖章表示了对审核结果的认可。之后，重庆建工集团与中铁十九局签订结算协议，其确定的结算数额也与上述审核报告审定的数额一致。本院认为，以上事实能够形成完整的证据链，证明2007年12月5日双方当事人签订的结算协议，属于分包合同约定的旨在确定最终结算价格的补充协议。本案一审起诉前，重庆建工集团累计已向中铁十九局支付涉案工程的工程款98120156.63元，数额已经到达结算协议约定结算数额的96%。结算协议的实际履行情况，也佐证了其系双方当事人的真实意思表示。重庆建工集团虽主张结算协议仅是双方就案涉工程款结算的阶段性行为，但未提供相应证据证明，且分包合同未约定需对工程结算进行阶段性审核和阶段性结算，结算协议本身亦未体现其仅是对案涉工程的阶段性结算。因此，对重庆建工集团的上述主张，本院不予采信。结算协议属于合法有效的合同，对双方当事人具有法律拘束力。
结合结算协议的签订和实际履行情况，本院认为，虽然本案审理中，双方当事人对西恒公司出具的审核报告是否就是双方在分包合同中约定的业主审计存在争议，但该审核报告已经得到了案涉工程业主和本案双方当事人的认可，重庆建工集团与中铁十九局又在审核报告的基础上签订了结算协议并已实际履行。因此，即使西恒公司的审核报告与双方当事人签订分包合同时约定的业主审计存在差异，但根据《中华人民共和国合同法》第七十七条第一款的规定，双方当事人签订结算协议并实际履行的行为，亦可视为对分包合同约定的原结算方式的变更，该变更对双方当事人具有法律拘束力。在双方当事人已经通过结算协议确认了工程结算价款并已基本履行完毕的情况下，国家审计机关做出的审计报告，不影响双方结算协议的效力。现重庆建工集团提出不按结算协议的约定履行，但未举出相应证据证明该协议存在效力瑕疵，故本院对其主张不予支持；中铁十九局依据上述结算协议要求重庆建工集团支付欠付工程款，具有事实和法律依据，本院予以支持。
部分参考案例
《福建龙华建设工程有限责任公司、福建泰宁工业园区管理委员会建设工程施工合同纠纷案》【审理法院：三明市中级人民法院，案号：（2017）闽04民终1096号】；《依兰县人民政府、依兰县城市建设重点工程指挥部与哈尔滨辰能工大环保科技股份有限公司、依兰县住房和城乡住建局、依兰县国有资产经营有限责任公司建设工程施工合同纠纷一案二审民事判决书》【审理法院：黑龙江省高级人民法院，案号：（2015）黑民终字第118号】；《来宾市兴宾区土地开发整理中心与广西新桂路桥建筑工程有限公司建设工程施工合同纠纷案》【审理法院：来宾市中级人民法院，案号：（2016）桂13民终589号】；《四川省威羽建设有限公司、旺苍县教育和科学技术局建设工程施工合同纠纷二审民事判决书》【审理法院：广元市中级人民法院，案号：（2018）川08民终483号】；《楼顺来与浙江广诚建设有限公司合同纠纷一案二审民事判决书》【审理法院：杭州市中级人民法院，案号：（2014）浙杭民终字第1210号】；《辽宁城建集团有限公司与渤海船舶职业学院建设工程施工合同纠纷案》【审理法院：葫芦岛市中级人民法院，案号：（2017）辽14民初22号】。
【法律风险】
承发包方没有在建设工程施工合同中明确约定以审计结论作为结算依据，但在结算时发包方提出：项目是政府投资和以政府投资为主的建设项目，审计机关需要进行审计，并以审计报告作为结算依据。由此引发出如下问题：国家审计机关出具的审计结论能否作为工程的结算依据？当事人双方确认的结算款与审计结论确认的决算款不一致时，审计结论是否当然具有更强的法律效力?类似情形存在哪些风险？如何控制这些风险？
【律师解析】
1、“审计”特指国家机关依据《中华人民共和国审计法》及相关法规开展的审计活动，并不包括发包人企业的内部审计，也不包括发包人上级单位对发包人的审计。审计结论对承包人并不当然具有法律约束力，承包人与审计机关没有行政法意义上的监督与被监督关系，审计机关的审计结论并不能对承包人产生直接约束力。虽然承包人不是被审计对象，但在实践中，审计机关和发包人会往往扩大适用审计结论的效力范围，发包人也利用其优势地位，将审计结论确定的竣工决算款直接作为工程结算的依据。
2、关于审计结论能否直接作为承发包双方的结算依据，《最高人民法院关于建设工程承包合同案件中双方当事人已确认的工程决算价款与审计部门审计的工程决算价款不一致时如何适用法律问题的电话答复意见》就明确指示：“审计是国家对发包人的一种行政监督，不影响发包人与承建单位的合同效力。建设工程承包合同案件应以当事人的约定作为法院判决的依据。只有在合同明确约定以审计结论作为结算依据或者合同约定不明确、合同约定无效的情况下，才能将审计结论作为判决的依据”。可见，审计结论只能作为判决或者裁决工程结算价款纠纷的证据之一，在效力上并不高于当事人之间明确约定的价款事项的效力。除非合同明确约定以审计结论作为结算依据或者在合同约定不明确、合同约定无效的情况下，审计结论才能作为扣减承包商工程结算款的理由。在合同未具体明确约定的情况下，不能通过解释推定的方式认为发承包双方已经同意接受国家机关审计行为的介入。
从司法实践看，有判决还是认可了审计结论的证据效力，当有司法鉴定结论或者其他证据相印证的情况下，审计结论的效力增强，并且可能对抗承发包双方确认并履行的工程结算报告。
更为甚者，部分地方性法规中直接以审计结果作为竣工结算依据。如：自2013年1月1日起施行的《上海市审计条例》第十四条规定：“……政府投资和以政府投资为主的建设项目，按照国家和本市规定应当经审计机关审计的，建设单位或者代建单位应当在招标文件以及与施工单位签订的合同中明确以审计结果作为工程竣工结算的依据。审计机关的审计涉及工程价款的，以招标投标文件和合同关于工程价款及调整的约定作为审计的基础。”在此不讨论该规定是否合理。
幸运的是这种错误的立法及时得到了纠正。2017年5月24日全国人大常委会法工委回复中国建筑业协会《关于对地方性法规中以审计结果作为政府投资建设项目竣工结算依据有关规定提出的审查建议的复函》中指出：地方性法规中直接以审计结果作为竣工结算依据和应当在招标文件中载明或者在合同中约定以审计结果作为竣工结算依据的规定，限制了民事权利，超越了地方立法权限，应当予以纠正。
因此，若发包方在工程款已经确定的情况下提出需要另行委托政府的审计部门或财政评审中心等机构进行再次审计。承包人在因现实客观因素的考虑不得不配合进行审计的情况下，承包人可以配合审计，并按审计部门的要求提交工程项目相关资料，但应明确配合不等于已经同意将审计结论作为双方结算的依据。若审计结论严重损害承包人的利益，发包人强行要求承包人在审计结论报告上签字盖章，承包人完全可以拒绝。
3、合理确定工程造价，做好施工现场的签证和索赔工作，防止工程结算款与审计结论差异过大。
4、若发包人以需要进行审计为由拖延或拒绝支付工程款，承包人可按合同约定提起诉讼或申请仲裁。在有双方已经有结算报告、双方没有约定政府审计结论作为结算依据的情况下，不建议承包人试图通过司法鉴定的方式来推翻政府审计结论，首先无须通过司法鉴定结论来推翻审计结论，正如前面的分析，政府审计结论不直接对承包人产生约束力；其次，司法实践中，司法鉴定的风险比较大，不可控的因素较多，对承包人可能不利。当然，如果发包人故意拖延/拒绝提交审计资料或审计机关无正当理由未及时出具审核结果或审计机关明确不能、拒绝作出审计结论，仍可在诉讼或仲裁过程中通过工程造价司法鉴定方式确定工程价款。
5、在合同没有约定以审计机关出具的审计报告作为工程价款结算依据的前提下，审计报告不能作为认定工程价款的依据。但这并不表明审计报告对施工单位的结算没有任何影响。《中华人民共和国审计法》第三十三条规定：“审计机关进行审计时，有权就审计事项的有关问题向有关单位和个人进行调查，并取得有关证明材料。有关单位和个人应当支持、协助审计机关工作，如实向审计机关反映情况，提供有关证明材料。”《中华人民共和国审计法实施条例》第四十四条第一款规定：“审计机关进行专项审计调查时，应当向被调查的地方、部门、单位出示专项审计调查的书面通知，并说明有关情况；有关地方、部门、单位应当接受调查，如实反映情况，提供有关资料。 ”审计机关在审计过程中有证据证明工程价款的结算具有违法性和非客观真实性，根据《中华人民共和国审计法》的规定，对被审计单位违反国家规定的财政收支、财务收支行为负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员，审计机关认为依法应当给予行政处分的，应当提出给予行政处分的建议。相关人员行为构成犯罪的，应依法追究刑事责任。
【各级法院关于建设工程合同纠纷相关指导意见（部分）】
《最高人民法院关于人民法院在审理建设工程施工合同纠纷案件中如何认定财政评审中心出具的审核结论问题的答复》（（2008）民一他字第4号）
福建省高级人民法院：
你院（2007）闽民他字第12号请示收悉。关于人民法院在审理建设工程施工合同纠纷案件中如何认定财政评审中心出具的审核结论问题，经研究，答复如下：
财政部门对财政投资的评定审核是国家对建设单位基本建设资金的监督管理，不影响建设单位与承建单位的合同效力及履行。但是，建设合同中明确约定以财政投资的审核结论作为结算依据的，审核结论应当作为结算的依据。
《全国民事审判工作会议纪要》（2011年）
25、当事人以审计机关作出的审计报告、财政评审机构作出的评审结论，主张变更有效的建设工程施工合同约定的工程价款数额的，不予支持。
《江苏高级人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件若干问题的意见》（苏高法审委[2008]26 号）
第十三条 由国家财政投资的建设工程，当事人未在合同中约定以国家财政部门或国家审计部门的审核、审计结果作为工程价款结算依据的，承包人要求按照合同约定结算工程价款的，人民法院应予支持。
《江苏省高级人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件若干问题的解答》（2018年6月26日）
10、当事人约定以行政审计、财政评审作为工程款结算依据的如何处理？
当事人约定以行政审计、财政评审作为工程款结算依据的，按照约定处理。但行政审计、财政评审部门明确表示无法进行审计或者无正当理由长期未出具审计结论，当事人申请进行司法鉴定的，可以准许。
《深圳市中级人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件的指导意见》（2007年1月1日起试行 2010年3月9日深圳市中级人民法院审判委员会第6次会议修订）
十四、合同约约定工程价款或双方已经委托中介机构审价并确认的价款，与政府行政审计确定的价款不一致的，应以双方确认的为结算依据。但在合同明确约定以审计结论作为结算依据，或者合同约定不明确、合同约定无效，或者双方当事人恶意串通损害国家利益的情况下，可以将审计结论作为结算依据。
《广东省高级人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件若干问题的意见》（2006年11月1日）
（二）当事人已对政府投资项目进行结算的，应确认其效力。财政部门事审计部门对工程款的审核，是监控财政拨款与使用的行政措施，对民事合同当事人不具有法律的约束力。发包人以财政部门或审计部门未完成竣工决算审核、审计为由拒绝支付工程款或要求以财政部门、审计部门的审核、审计结果作为工程款结算依据的，不予支持。但双方当事人明确约定以财政部门、审计部门的审核、审计结果作为工程款结算依据或双方当事人恶意串通损害国家利益的除外。
《广东省高级人民法院关于审理建设工程合同纠纷案件疑难问题的解答》（2017年7月19日）
11.当事人约定以审核、审计结果作为工程款结算的条件无法成就时如何处理当事人约定以财政、审计等部门的审核、审计结果作为工程款结算依据的，按照约定处理。如果财政、审计等部门明确表示无法进行审核、审计或者无正当理由长期未出具审核、审计结论，经当事人申请，且符合具备进行司法鉴定条件的，人民法院可以通过司法鉴定方式确定工程价款。
《安徽省高级人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的指导意见（二）》（2013年12月23日安徽省高级人民法院审判委员会民事执行专业委员会第32次会议讨论通过）
第十条政府投资和以政府投资为主的建设项目，当事人在合同中约定以审计机关出具的审计报告、财政评审机构出具的评审结论作为工程价款结算依据，发包人请求依据审计报告、评审结论结算工程价款的，予以支持。
《河北省高级人民法院建设工程施工合同案件审理指南》（2018年5月7日审判委员会总第9次会议讨论通过）
三、审计结论、财政评审意见作为结算依据的相关问题
20．政府投资和以政府投资为主的建设项目，合同明确约定以审计机关出具的审计意见作为工程价款结算依据的，财政部门审计部门等对工程款的审核、审计，应当作为结算依据。
21．审计机关严重超出合同约定的期限未作出审计结论，发包人以此为由拒付工程款的，发包人无法举证证明审计机关具有正当理由不能出具审计结论的，当事人申请对工程造价予以司法鉴定，人民法院应予支持。
22．在双方当事人已经通过结算协议确认了工程结算价款并已基本履行完毕的情况下，国家审计机关作出的审计结论或财政评审意见，不影响双方结算协议的效力。
《中铁十九局集团有限公司与重庆建工集团股份有限公司建设工程合同纠纷案》
案号：（2012）民提字第205号
出处：《最高人民法院公报》2014年第4期
裁判主旨：审计机关的审计结论对作为平等民事主体的发包人与承包人之间的结算并不当然具有法律约束力，承包人与审计机关没有行政法意义上的监督与被监督关系，审计机关的审计结论并不能对承包人产生直接约束力。
裁判理由：关于重庆建工集团主张案涉工程属于法定审计范围，因此必须按照国家审计机关的审计结果进行结算的问题。本院认为，根据审计法的规定及其立法宗旨，法律规定审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算进行审计监督，目的在于维护国家财政经济秩序，提高财政资金使用效益，防止建设项目中出现违规行为。重庆建工集团与中铁十九局之间关于案涉工程款的结算，属于平等民事主体之间的民事法律关系。因此，本案诉争工程款的结算，与法律规定的国家审计的主体、范围、效力等，属于不同性质的法律关系问题，即无论案涉工程是否依法须经国家审计机关审计，均不能认为国家审计机关的审计结论，可以成为确定本案双方当事人之间结算的当然依据，故对重庆建工集团的上述主张，本院不予采信，对案涉工程的结算依据问题，应当按照双方当事人的约定与履行等情况确定。
关于分包合同是否约定了案涉工程应以国家审计机关的审计结论作为结算依据的问题。本院认为，分包合同中对合同最终结算价约定按照业主审计为准，系因该合同属于分包合同，其工程量与工程款的最终确定，需依赖合同之外的第三人即业主的最终确认。因此，对该约定的理解，应解释为工程最终结算价须通过专业的审查途径或方式，确定结算工程款的真实合理性，该结果须经业主认可，而不应解释为须在业主接受国家审计机关审计后，依据审计结果进行结算。根据审计法的规定，国家审计机关的审计系对工程建设单位的一种行政监督行为，审计人与被审计人之间因国家审计发生的法律关系与本案当事人之间的民事法律关系性质不同。因此，在民事合同中，当事人对接受行政审计作为确定民事法律关系依据的约定，应当具体明确，而不能通过解释推定的方式，认为合同签订时，当事人已经同意接受国家机关的审计行为对民事法律关系的介入。因此，重庆建工集团所持分包合同约定了以国家审计机关的审计结论作为结算依据的主张，缺乏事实和法律依据，本院不予采信。
从上述分包合同的约定及双方当事人的合同履行情况看，案涉工程于2005年9月8日竣工，同年12月通过验收并于2006年2月6日取得《重庆市建设工程竣工验收备案登记证》。之后，出于为该路段工程岚峰隧道、花沟隧道部分竣工结算提供价值依据的目的，重庆市经开区监审局委托西恒公司对上述工程进行竣工结算审核。2006年8月10日，西恒公司出具审核报告，载明案涉工程范围的工程造价为114252796元。2007年12月5日，重庆建工集团与中铁十九局对分包工程进行结算，确认中铁十九局图纸范围内结算金额为114252795.85元。虽然在本案一、二审期间，双方当事人对西恒公司出具的审核报告是否属于分包合同约定的“业主审计”存在争议，但在该审核报告上，业主、承包人和分包人均签字盖章表示了对审核结果的认可。之后，重庆建工集团与中铁十九局签订结算协议，其确定的结算数额也与上述审核报告审定的数额一致。本院认为，以上事实能够形成完整的证据链，证明2007年12月5日双方当事人签订的结算协议，属于分包合同约定的旨在确定最终结算价格的补充协议。本案一审起诉前，重庆建工集团累计已向中铁十九局支付涉案工程的工程款98120156.63元，数额已经到达结算协议约定结算数额的96%。结算协议的实际履行情况，也佐证了其系双方当事人的真实意思表示。重庆建工集团虽主张结算协议仅是双方就案涉工程款结算的阶段性行为，但未提供相应证据证明，且分包合同未约定需对工程结算进行阶段性审核和阶段性结算，结算协议本身亦未体现其仅是对案涉工程的阶段性结算。因此，对重庆建工集团的上述主张，本院不予采信。结算协议属于合法有效的合同，对双方当事人具有法律拘束力。
结合结算协议的签订和实际履行情况，本院认为，虽然本案审理中，双方当事人对西恒公司出具的审核报告是否就是双方在分包合同中约定的业主审计存在争议，但该审核报告已经得到了案涉工程业主和本案双方当事人的认可，重庆建工集团与中铁十九局又在审核报告的基础上签订了结算协议并已实际履行。因此，即使西恒公司的审核报告与双方当事人签订分包合同时约定的业主审计存在差异，但根据《中华人民共和国合同法》第七十七条第一款的规定，双方当事人签订结算协议并实际履行的行为，亦可视为对分包合同约定的原结算方式的变更，该变更对双方当事人具有法律拘束力。在双方当事人已经通过结算协议确认了工程结算价款并已基本履行完毕的情况下，国家审计机关做出的审计报告，不影响双方结算协议的效力。现重庆建工集团提出不按结算协议的约定履行，但未举出相应证据证明该协议存在效力瑕疵，故本院对其主张不予支持；中铁十九局依据上述结算协议要求重庆建工集团支付欠付工程款，具有事实和法律依据，本院予以支持。
部分参考案例
《福建龙华建设工程有限责任公司、福建泰宁工业园区管理委员会建设工程施工合同纠纷案》【审理法院：三明市中级人民法院，案号：（2017）闽04民终1096号】；《依兰县人民政府、依兰县城市建设重点工程指挥部与哈尔滨辰能工大环保科技股份有限公司、依兰县住房和城乡住建局、依兰县国有资产经营有限责任公司建设工程施工合同纠纷一案二审民事判决书》【审理法院：黑龙江省高级人民法院，案号：（2015）黑民终字第118号】；《来宾市兴宾区土地开发整理中心与广西新桂路桥建筑工程有限公司建设工程施工合同纠纷案》【审理法院：来宾市中级人民法院，案号：（2016）桂13民终589号】；《四川省威羽建设有限公司、旺苍县教育和科学技术局建设工程施工合同纠纷二审民事判决书》【审理法院：广元市中级人民法院，案号：（2018）川08民终483号】；《楼顺来与浙江广诚建设有限公司合同纠纷一案二审民事判决书》【审理法院：杭州市中级人民法院，案号：（2014）浙杭民终字第1210号】；《辽宁城建集团有限公司与渤海船舶职业学院建设工程施工合同纠纷案》【审理法院：葫芦岛市中级人民法院，案号：（2017）辽14民初22号】。
【法律风险】
承发包方没有在建设工程施工合同中明确约定以审计结论作为结算依据，但在结算时发包方提出：项目是政府投资和以政府投资为主的建设项目，审计机关需要进行审计，并以审计报告作为结算依据。由此引发出如下问题：国家审计机关出具的审计结论能否作为工程的结算依据？当事人双方确认的结算款与审计结论确认的决算款不一致时，审计结论是否当然具有更强的法律效力?类似情形存在哪些风险？如何控制这些风险？
【律师解析】
1、“审计”特指国家机关依据《中华人民共和国审计法》及相关法规开展的审计活动，并不包括发包人企业的内部审计，也不包括发包人上级单位对发包人的审计。审计结论对承包人并不当然具有法律约束力，承包人与审计机关没有行政法意义上的监督与被监督关系，审计机关的审计结论并不能对承包人产生直接约束力。虽然承包人不是被审计对象，但在实践中，审计机关和发包人会往往扩大适用审计结论的效力范围，发包人也利用其优势地位，将审计结论确定的竣工决算款直接作为工程结算的依据。
2、关于审计结论能否直接作为承发包双方的结算依据，《最高人民法院关于建设工程承包合同案件中双方当事人已确认的工程决算价款与审计部门审计的工程决算价款不一致时如何适用法律问题的电话答复意见》就明确指示：“审计是国家对发包人的一种行政监督，不影响发包人与承建单位的合同效力。建设工程承包合同案件应以当事人的约定作为法院判决的依据。只有在合同明确约定以审计结论作为结算依据或者合同约定不明确、合同约定无效的情况下，才能将审计结论作为判决的依据”。可见，审计结论只能作为判决或者裁决工程结算价款纠纷的证据之一，在效力上并不高于当事人之间明确约定的价款事项的效力。除非合同明确约定以审计结论作为结算依据或者在合同约定不明确、合同约定无效的情况下，审计结论才能作为扣减承包商工程结算款的理由。在合同未具体明确约定的情况下，不能通过解释推定的方式认为发承包双方已经同意接受国家机关审计行为的介入。
从司法实践看，有判决还是认可了审计结论的证据效力，当有司法鉴定结论或者其他证据相印证的情况下，审计结论的效力增强，并且可能对抗承发包双方确认并履行的工程结算报告。
更为甚者，部分地方性法规中直接以审计结果作为竣工结算依据。如：自2013年1月1日起施行的《上海市审计条例》第十四条规定：“……政府投资和以政府投资为主的建设项目，按照国家和本市规定应当经审计机关审计的，建设单位或者代建单位应当在招标文件以及与施工单位签订的合同中明确以审计结果作为工程竣工结算的依据。审计机关的审计涉及工程价款的，以招标投标文件和合同关于工程价款及调整的约定作为审计的基础。”在此不讨论该规定是否合理。
幸运的是这种错误的立法及时得到了纠正。2017年5月24日全国人大常委会法工委回复中国建筑业协会《关于对地方性法规中以审计结果作为政府投资建设项目竣工结算依据有关规定提出的审查建议的复函》中指出：地方性法规中直接以审计结果作为竣工结算依据和应当在招标文件中载明或者在合同中约定以审计结果作为竣工结算依据的规定，限制了民事权利，超越了地方立法权限，应当予以纠正。
因此，若发包方在工程款已经确定的情况下提出需要另行委托政府的审计部门或财政评审中心等机构进行再次审计。承包人在因现实客观因素的考虑不得不配合进行审计的情况下，承包人可以配合审计，并按审计部门的要求提交工程项目相关资料，但应明确配合不等于已经同意将审计结论作为双方结算的依据。若审计结论严重损害承包人的利益，发包人强行要求承包人在审计结论报告上签字盖章，承包人完全可以拒绝。
3、合理确定工程造价，做好施工现场的签证和索赔工作，防止工程结算款与审计结论差异过大。
4、若发包人以需要进行审计为由拖延或拒绝支付工程款，承包人可按合同约定提起诉讼或申请仲裁。在有双方已经有结算报告、双方没有约定政府审计结论作为结算依据的情况下，不建议承包人试图通过司法鉴定的方式来推翻政府审计结论，首先无须通过司法鉴定结论来推翻审计结论，正如前面的分析，政府审计结论不直接对承包人产生约束力；其次，司法实践中，司法鉴定的风险比较大，不可控的因素较多，对承包人可能不利。当然，如果发包人故意拖延/拒绝提交审计资料或审计机关无正当理由未及时出具审核结果或审计机关明确不能、拒绝作出审计结论，仍可在诉讼或仲裁过程中通过工程造价司法鉴定方式确定工程价款。
5、在合同没有约定以审计机关出具的审计报告作为工程价款结算依据的前提下，审计报告不能作为认定工程价款的依据。但这并不表明审计报告对施工单位的结算没有任何影响。《中华人民共和国审计法》第三十三条规定：“审计机关进行审计时，有权就审计事项的有关问题向有关单位和个人进行调查，并取得有关证明材料。有关单位和个人应当支持、协助审计机关工作，如实向审计机关反映情况，提供有关证明材料。”《中华人民共和国审计法实施条例》第四十四条第一款规定：“审计机关进行专项审计调查时，应当向被调查的地方、部门、单位出示专项审计调查的书面通知，并说明有关情况；有关地方、部门、单位应当接受调查，如实反映情况，提供有关资料。 ”审计机关在审计过程中有证据证明工程价款的结算具有违法性和非客观真实性，根据《中华人民共和国审计法》的规定，对被审计单位违反国家规定的财政收支、财务收支行为负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员，审计机关认为依法应当给予行政处分的，应当提出给予行政处分的建议。相关人员行为构成犯罪的，应依法追究刑事责任。
【各级法院关于建设工程合同纠纷相关指导意见（部分）】
《最高人民法院关于人民法院在审理建设工程施工合同纠纷案件中如何认定财政评审中心出具的审核结论问题的答复》（（2008）民一他字第4号）
福建省高级人民法院：
你院（2007）闽民他字第12号请示收悉。关于人民法院在审理建设工程施工合同纠纷案件中如何认定财政评审中心出具的审核结论问题，经研究，答复如下：
财政部门对财政投资的评定审核是国家对建设单位基本建设资金的监督管理，不影响建设单位与承建单位的合同效力及履行。但是，建设合同中明确约定以财政投资的审核结论作为结算依据的，审核结论应当作为结算的依据。
二00八年五月十六日
《全国民事审判工作会议纪要》（2011年）
25、当事人以审计机关作出的审计报告、财政评审机构作出的评审结论，主张变更有效的建设工程施工合同约定的工程价款数额的，不予支持。
《江苏高级人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件若干问题的意见》（苏高法审委[2008]26 号）
第十三条 由国家财政投资的建设工程，当事人未在合同中约定以国家财政部门或国家审计部门的审核、审计结果作为工程价款结算依据的，承包人要求按照合同约定结算工程价款的，人民法院应予支持。
《江苏省高级人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件若干问题的解答》（2018年6月26日）
10、当事人约定以行政审计、财政评审作为工程款结算依据的如何处理？
当事人约定以行政审计、财政评审作为工程款结算依据的，按照约定处理。但行政审计、财政评审部门明确表示无法进行审计或者无正当理由长期未出具审计结论，当事人申请进行司法鉴定的，可以准许。
《深圳市中级人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件的指导意见》（2007年1月1日起试行 2010年3月9日深圳市中级人民法院审判委员会第6次会议修订）
十四、合同约约定工程价款或双方已经委托中介机构审价并确认的价款，与政府行政审计确定的价款不一致的，应以双方确认的为结算依据。但在合同明确约定以审计结论作为结算依据，或者合同约定不明确、合同约定无效，或者双方当事人恶意串通损害国家利益的情况下，可以将审计结论作为结算依据。
《广东省高级人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件若干问题的意见》（2006年11月1日）
（二）当事人已对政府投资项目进行结算的，应确认其效力。财政部门事审计部门对工程款的审核，是监控财政拨款与使用的行政措施，对民事合同当事人不具有法律的约束力。发包人以财政部门或审计部门未完成竣工决算审核、审计为由拒绝支付工程款或要求以财政部门、审计部门的审核、审计结果作为工程款结算依据的，不予支持。但双方当事人明确约定以财政部门、审计部门的审核、审计结果作为工程款结算依据或双方当事人恶意串通损害国家利益的除外。
《广东省高级人民法院关于审理建设工程合同纠纷案件疑难问题的解答》（2017年7月19日）
11.当事人约定以审核、审计结果作为工程款结算的条件无法成就时如何处理当事人约定以财政、审计等部门的审核、审计结果作为工程款结算依据的，按照约定处理。如果财政、审计等部门明确表示无法进行审核、审计或者无正当理由长期未出具审核、审计结论，经当事人申请，且符合具备进行司法鉴定条件的，人民法院可以通过司法鉴定方式确定工程价款。
《安徽省高级人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的指导意见（二）》（2013年12月23日安徽省高级人民法院审判委员会民事执行专业委员会第32次会议讨论通过）
第十条政府投资和以政府投资为主的建设项目，当事人在合同中约定以审计机关出具的审计报告、财政评审机构出具的评审结论作为工程价款结算依据，发包人请求依据审计报告、评审结论结算工程价款的，予以支持。
《河北省高级人民法院建设工程施工合同案件审理指南》（2018年5月7日审判委员会总第9次会议讨论通过）
三、审计结论、财政评审意见作为结算依据的相关问题
20．政府投资和以政府投资为主的建设项目，合同明确约定以审计机关出具的审计意见作为工程价款结算依据的，财政部门审计部门等对工程款的审核、审计，应当作为结算依据。
21．审计机关严重超出合同约定的期限未作出审计结论，发包人以此为由拒付工程款的，发包人无法举证证明审计机关具有正当理由不能出具审计结论的，当事人申请对工程造价予以司法鉴定，人民法院应予支持。
22．在双方当事人已经通过结算协议确认了工程结算价款并已基本履行完毕的情况下，国家审计机关作出的审计结论或财政评审意见，不影响双方结算协议的效力。