关于《电解铝行业节能降碳专项行动计划》的解读

导言
2024年7月23日，国家发展改革委等五部门联合印发《电解铝行业节能降碳专项行动计划》（发改环资〔2024〕972号）(以下简称“《行动计划》”）。电解铝行业是我国重要的基础原材料产业，也是能源消耗和二氧化碳排放的重点领域，据统计，生产一吨电解铝综合电耗13500度电，电解铝能耗及碳排放总量占有色金属行业的70%以上。推进电解铝产业的节能降碳进程，对该行业的绿色转型与可持续繁荣具有深远影响，同时积极助力全社会节能减排潮流，并为我国实现“碳达峰、碳中和”的宏伟目标奠定坚实基石。推进电解铝产业的节能降碳，对该行业的绿色低碳可持续发展、全社会的节能降碳以及我国“双碳”目标的实现具有重要意义。
在2024年7月21日举行的中国碳市场大会上，生态环境部部长黄润秋明确表示要“尽快将钢铁、水泥、铝冶炼等重点排放行业纳入全国碳排放权交易市场”。
为进一步贯彻国务院《2024—2025年节能降碳行动方案》（国发〔2024〕12号）有关要求，国家发改委等部门联合印发《行动计划》，对电解铝行业的节能降碳行动进行了专项工作部署。
天达共和碳合规研究中心近年来聚焦于国内双碳合规业务等领域的研究和探索，代理了政府机构、多家大型国央企、上市公司能源合规转型，从法律角度形成研究和实践经验。《行动计划》的正式公布，标志着电解铝行业在节能降碳的征途上迈出了坚实而重要的一步，碳合规研究中心对《行动计划》进行系统分析，现解读如下：
一、电解铝行业低碳发展
近年来，我国加快了“1+N”政策体系的构建步伐，旨在全方位、多层次地推动绿色低碳发展。以2021年9月22日中共中央、国务院联合发布的《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》为战略蓝图，这一顶层设计为我国的碳达峰与碳中和工作指明了方向，构建了总体框架。紧随其后，2021年10月26日，国务院发布了《2030年前碳达峰行动方案》，作为“N”系列政策的重要组成部分及统领性文件，该方案详细部署了未来一段时间内在各行各业实现碳达峰的具体路径和行动计划，形成了全面而细致的布局，近几年，自习近平总书记在第75届联合国大会一般性辩论上正式提出“二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和”这一应对气候变化的“双碳”目标后，我国即开始加速构建“1+N”政策体系，以2021年9月22日中共中央 国务院《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》为顶层设计、2021年10月26日国务院《2023年前碳达峰行动方案》为N面布局的统领性文件，对特别是对能源绿色低碳转型、节能降碳增效、工业领域碳达峰、交通运输领域绿色低碳、绿色低碳科技创新等重点领域和行业逐步制定具体的行动方案。
电解铝行业是我国重要的基础原材料产业，也是能源消耗和碳排放的重点领域。为实现我国的整体节能降碳目标，《行动计划》部署了电解铝绿色低碳转型工作。
《行动计划》明确确立了电解铝行业绿色低碳的目标任务，明确以2025年及2030年作为两个关键时间节点。到2025年底，行业可再生能源利用比例达到25%以上，通过实施节能降碳改造，电解铝行业2024年—2025年形成节能量约250万吨标准煤、减排二氧化碳约650万吨。到2030年底，电解铝行业单位产品能耗和碳排放明显下降，可再生能源使用进一步提升，节能降碳技术取得重要突破，高端铝产品供给能力大幅提升，行业绿色低碳发展取得显著成效。
二、《行动计划》的优化调控任务合规要求
为了实现电解铝行业到2025年及2030年的节能降碳目标，《行动计划》部署五大战略任务提出了五大重点任务，其首要且关键的一环便是“优化产业布局与产能调控”。其中第一个重点任务是优化产业布局和产能调控。优化调控意味着产能的引导、限制和淘汰退出，具体如下。
限制要求：严格执行电解铝产能置换政策。大气污染防治重点区域不再新增电解铝产能。
引导：新建和改扩建电解铝项目须达到能效标杆水平和环保绩效 A 级水平，主要用能设备须达到能效先进水平。
淘汰退出：综合运用环保、节能、安全、技术、质量等手段，依法依规退出和处置电解铝落后低效产能，加快淘汰 200kA 以下预焙阳极铝电解槽。产能退出项目须符合拆除动力装置、封存电解槽、限期拆除等要求。合理调控铝锭等高耗能、低附加值产品出口。
关于严格执行电解铝产能置换政策。2017年3月-10月，为严管严控电解铝新增产能，国家发改委、工业和信息化部、原国土资源部、原环境保护部联合开展了清理整顿电解铝行业违法违规项目专项行动，违法违规新增产能全部关停，当时电解铝行业产能盲目扩张势头得到遏制，避免了可能出现的新一轮产能严重过剩风险。
2015年，工业和信息化部发布了《部分产能严重过剩行业产能置换实施办法》（工信部产业〔2015〕127号），2017年印发了《关于企业集团内部电解铝产能跨省置换工作的通知》，进一步简化产能置换程序。
2018年1月1日起施行的工业和信息化部《关于电解铝企业通过兼并重组等方式实施产能置换有关事项的通知》（以下简称《通知》），要求通过兼并重组等市场化、法治化方式推动企业实施产能置换。同时，工信部产业〔2015〕127号文件和2017年《通知》不再执行。 《通知》要求凡包含电解工序生产铝液、铝锭等的建设项目，均必须实施电解铝产能置换，即“建设电解槽、就须置换”。
关于大气污染防治重点区域不再新增电解铝产能。《行动计划》明确提出了“大气污染防治重点区域不再新增电解铝产能”，这意味着国务院《空气质量持续改善行动计划》中所列明的京津冀及周边地区、长三角地区、汾渭平原所包含的共计82个大气污染防治重点城市都不能新增电解铝产能。
关于新建和改扩建电解铝项目须达到能效标杆水平和环保绩效 A 级水平，主要用能设备须达到能效先进水平。我们注意到，2022年12月29日国家市场监督管理总局、国家标准化管理委员会发布了《电解铝和氧化铝单位产品能源消耗限额》(GB 21346-2022)，取代了《电解铝企业单位产品能源消耗限额》（GB 21346-2013）和《氧化铝单位产品能源消耗限额》（GB 25327-2017），增加了二者的能耗统计范围、更改了二者的单位产品能耗限额等级。新建和改扩建电解铝项目的能效标杆水平、环保绩效、主要用能设备须符合国家不断更新的相关标准。
关于依法依规退出和处置电解铝落后低效产能。《行动计划》要求综合运用环保、节能、安全、技术、质量等手段，淘汰退出落后低效电解铝产能，退出须有拆除动力装置、封存电解槽、限期拆除等具体动作。
近日，国务院办公厅印发了《加快构建碳排放双控制度体系工作方案》，要求由能耗双控向碳排放双控全面转型，电解铝行业作为重点行业领域，还将以碳排放总量和强度指标为重点，纳入能源结构、能耗强度、资源利用效率、生态系统碳汇、重点领域绿色转型等指标，建立健全包括碳排放预算管理制度、碳排放核算机制、低碳工艺技术等标准和技术规范、碳排放监测预警机制、温室气体排放环境影响评价、碳达峰碳中和综合评价考核制度及更加严格的节能标准。
三、《行动计划》的非石化能源替代和产业链协调合规要求
《行动计划》要求电解铝企业实施化石能源消费预算管理，扩大风力、光伏、生物质等非化石能源的应用，不再新增燃煤机组，既有自备燃煤机组实施清洁能源替代，建设以消纳可再生能源为主的微电网，采取清洁低碳的运输方式。
据报道，2023年9月，内蒙古锦联铝材80兆瓦复合光伏项目在内蒙古通辽市霍林郭勒市落成，其采用“全部自发自用”的并网方式，光伏所发电量全部用于铝厂消纳，按供电标煤耗计算，每年可节约标煤约37164吨。
《行动计划》还要求通过积极探索绿证绿电交易、建设可再生能源发电项目的方式增加可再生能源的消费，积极消纳绿证绿电。2024年8月2日，国家发改委办公厅、国家能源局综合司下发《关于2024年可再生能源电力消纳责任权重及有关事项的通知》，对各省（自治区、直辖市）2024年及2025年电解铝行业绿色电力消费比例目标进行了明确限定，其中，对于四川、云南的绿电消费比例要求达到70%。
关于推动产业链协同绿色发展。《行动计划》支持企业发展再生铝产业，健全炉渣、铝产品下料、铝灰渣等铝产品回收体系，从而实现全产业链的耦合协同绿色低碳发展。相较于电解铝，再生铝具有较大的成本优势和节能减排优势，与生产等量的原铝相比，每生产1吨再生铝可节约3.4吨标煤、减少固体废物排放20吨，再生铝综合能耗仅为原铝5%左右。工信部、国家发改委、生态环境部等三部门联合印发的《有色金属行业碳达峰实施方案》中，明确提出了推动可再生金属产业发展的战略部署，旨在加速行业绿色低碳转型。该方案特别指出，至2025年，再生铝的产量需达到1150万吨。
四、合规监管要求
为确保电解铝行业节能降碳专项行动计划能够有序、顺利开展并扎实推进，《行动计划》明确了监管要求。
各省级节能主管部门要深入开展电解铝行业能效诊断，全面摸排本地区电解铝企业能源消费量、能源消费结构、单位产品综合能耗、主要装置和用能设备能效水平，加强电解铝行业节能降碳改造和用能设备更新项目储备，制定改造计划、明确改造时限。
国家发展改革委办公厅在今年5月1日即已发布《关于深入开展重点用能单位能效诊断的通知》，提出要求建立重点用能单位节能管理档案，梳理重点用能单位能源消费量、能源消费结构。
以北京市为例，2024年4月11日，北京市发展和改革委员会北京市统计局下发《关于公布2024年北京市重点用能单位名单并做好相关工作的通知》，明确要求被纳入北京市2024年重点用能单位共及503家企业完成能源利用状况报告报送和审核工作。
《行动计划》还明确严格执行电解铝行业阶梯电价政策，加强阶梯电价执行情况监督检查。严禁出台电解铝行业优惠电价政策。
加大电解铝行业节能监察和监督检查力度，将节能审查制度执行情况和节能审查意见落实情况纳入节能监察范围，依法依规严肃处理违规新增产能、落后产能淘汰不力、节能降碳量造假等行为。
五、鼓励电解铝行业国有企业、龙头企业发挥引领带动作用
《行动计划》积极倡导并鼓励该领域的国有企业与龙头企业勇担使命，充分发挥其在行业中的引领与带动作用。国有企业与龙头企业需利用其在技术、资金、管理等方面的优势，率先探索并实施一系列创新性的节能降碳措施。这包括但不限于优化生产流程，采用先进节能技术和设备，提升能源利用效率；加大研发投入，探索低碳新技术、新工艺、新材料的应用；加强内部管理，建立健全节能减排管理体系等，以确保各项节能措施有效落地。鼓励电解铝行业国有企业、龙头企业发挥引领带动作用，积极开展节能降碳自愿承诺和实践。
六、结语
《行动计划》明确强调，需显著加大对电解铝行业在节能降碳领域内杰出实践与成功案例的宣传与推广力度，旨在树立行业内的璀璨标杆，激发行业内外的创新热情与活力。通过多渠道、多层次的广泛传播，要求旨在营造出一个积极促进电解铝行业向绿色低碳、高质量发展转型的浓厚氛围，鼓励全行业上下齐心协力，共同推动构建资源节约型、环境友好型的现代电解铝工业体系。加大电解铝行业节能降碳先进经验宣传力度。营造推动电解铝行业绿色低碳高质量发展的良好氛围。
在此背景下，天达共和律师事务所碳合规研究中心特推出《行动计划》的解读，旨在精准把握政策导向，为电解铝行业的绿色低碳转型提供有力支持。我们有理由相信，随着电解铝行业绿色低碳转型行动的深入实施，必将为我国实现节能降碳目标、迈向碳达峰碳中和的宏伟目标贡献重要力量。在《行动计划》的指引下，笔者所在的天达共和律师事务所碳合规研究中心推出《行动计划》解读，相信电解铝行业的绿色低碳转型的绿色低碳转型行动必将为对我国“十四五”节能降碳工作目标以及如期实现碳达峰碳中和目标的实现贡献巨大力量。