解读《政府购买服务管理办法》

2020年1月3日，财政部公布了《政府购买服务管理办法》（财政部令第102号，以下简称《办法》）。在该办法出台之前，政府已经发布了购买服务相关的文件，包括：
2013年9月国务院办公厅发布的《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》(国办发[2013]96号)；
2014年12月，财政部、民政部、原工商总局制定颁布《政府购买服务管理办法（暂行）》(财综[2014]96号，已废止)；
2017年87号文：关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知(财预[2017]87号)；
2018年6月的《政府购买服务管理办法(征求意见稿)》。
但是，随着改革不断深入，政府购买服务工作中也出现了一些新情况新问题，如有的地方和部门购买内容泛化、对购买主体和承接主体把握出现偏差、绩效管理薄弱等。
在这一背景下，新《办法》应运而生，而该《办法》以部门规章的形式提高制度约束，对政府购买服务进一步的规范和管理。
那么，新《办法》较之前的规定有哪些亮点？
这些政策对政府购买服务又提出哪些新要求呢？
本所律师进行了相应解读。
一、什么是采购服务？
《办法》第二条规定：本办法所称政府购买服务，是指各级国家机关将属于自身职责范围且适合通过市场化方式提供的服务事项，按照政府采购方式和程序，交由符合条件的服务供应商承担，并根据服务数量和质量等因素向其支付费用的行为。政府购买服务从本质上来说，是政府采购的一部分，但因其特殊性，将之做了特殊的规定。政府购买服务涵盖了大多数公共服务领域，特别是教育、公共卫生、文化、社会服务等主要公共服务领域。
二、购买主体与承接主体的要求
发布的《办法》第六条规定了购买主体，第七条限定了承接主体。从购买主体的范围来看，包括行政机关及其他参照行政机关的事业单位等，这些主体在之前的文件中有所提及，变化不是很大。而承接主体的亮点在于扩大了承接主体的范围，具备条件的个人能够作为承接主体。但是需要注意的是，政府向个人购买服务在实践中容易被异化为变相用工。所以，《办法》在第十八条中明确规定了，购买主体在向个人购买服务，应当限于确实适宜实施政府购买服务并且由个人承接的情形，不得以政府购买服务名义变相用工。具体实施当中，购买主体向个人购买服务，应当与其他承接主体适用的法律一致。
另，需要注意的是《办法》第八条的禁止性规定“公益一类事业单位、使用事业编制且由财政拨款保障的群团组织既不属于政府购买服务的购买主体。”原因在于公益一类事业单位的功能定位是负责直接提供特定领域公益服务的主体，不宜作为购买主体和承接主体。
三、《办法》引入了负面清单制度
《办法》明确六类事项不得作为政府购买服务内容：
一是不属于政府职责范围的服务事项；
二是应当由政府直接履职的事项；
三是政府采购法律、行政法规规定的货物和工程，以及将工程和服务打包的项目；
四是融资行为；
五是购买主体的人员招、聘用，以劳务派遣方式用工，以及设置公益性岗位等事项；
六是法律法规及国务院规定的其他事项。该《办法》中引入负面清单制度后，以列举的方式规定了政府的不可为事项，进一步划清政府与市场的界限，促使政府积极履行法定职责。
四、坚决禁止违规融资行为
《办法》第二十九条规定：
承接主体可以依法依规使用政府购买服务合同向金融机构融资。
购买主体不得以任何形式为承接主体的融资行为提供担保。
该条更是响应了《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知（财预［2017］87号）》的规定，严禁以政府购买服务名义，变相违法违规融资举债。
五、政府购买服务与政府采购的衔接
按照我国现行法律法规的规定，政府采购的内容包括货物、工程和服务；政府购买服务的内容仅限于服务，包括直接受益对象为社会公众的公共服务，以及直接受益对象为政府自身的政府履职所需辅助性服务。政府购买服务与政府采购服务不完全是一回事，政府购买服务与政府采购存在联系和交叉。而且按照《办法》第十九条规定“政府购买服务项目采购环节的执行和监督管理，包括集中采购目录及标准、采购政策、采购方式和程序、信息公开、质疑投诉、失信惩戒等，按照政府采购法律、行政法规和相关制度执行。”因此，在涉及到共性问题上，《办法》并未再明确，按照已出台的政府采购方面的相关法律法规进行执行。
总结
《办法》的发布，对于律师事务所来说，是一次契机。原因在于政府购买服务的内容包括了法律服务，而律师事务所可以作为承接主体为政府提供法律服务，包括但不限于成为法律顾问、代理诉讼案件等。且该《办法》完善了政府购买服务的服务的信息公开、监督、评估等，这对未来为政府提供法律服务的律师提出更高的要求，政府业务方向的专业化将成为律师的一个趋势。