商住两用楼盘土地用途探究

商住两用楼盘，从字面理解，就是既具有商业功能又具有居住功能的一种建筑产品，但在建筑术语中没有这种称谓，这只是销售方根据市场行情和产品的功能来定义的一个不规范的俗称。商住两用是soho（居家办公）住宅观念的一种延伸，它属于住宅，但同时又融入商业、办公的诸多硬件设施，尤其是网络功能的发达，使居住者在居住的同时又能从事商业活动的住宅形式。
在我国与土地相关的法律法规中，只是概括地将土地用途分类为居住用地与非居住用地，并未对商住两用楼盘的“土地用途”作出明确分类。通常意义上的“商住两用”，不仅仅是指将来所建成整栋建筑的用途，更重要的是指土地用途的概念，即某地块即可以进行商业房屋开发，也可以进行住宅开发。在法律没有给商住两用楼盘的“土地用途”给予明确界定的情况下，国土部门对于该种土地的登记便发生了混乱，以至于产生了相当数量的诉讼案件。
我国自上世纪80年代实行土地出让制度以来，由于土地相关制度不仅仅受到《土地管理法》、《土地管理法实施条例》等法律法规的约束，更多情况是受到土地政策的调整约束，如何登记所出让土地的用途更是随着时代的发展而不断变化。根据笔者查找的资料，商住两用楼盘的土地用途经历了如下的发展过程：
一、综合用地
1990年，国务院颁布《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（国务院令第55号)（以下简称《条例》），用以规范国有土地使用权出让和转让。由于该《条例》的规定较为粗疏，操作性不强，概念模糊，导致了实践中对于土地用途登记混乱。
我国的土地用途采用三级分类体系：
一级类设3个，即农用地、建设用地、未利用地；二级类地设15个，其中建设用地由“商服”、“工矿仓储”、“公用设施”、“公共建筑”、“住宅”、“特殊用地”、“建设用地”、“水利建设用地”共8个二级地类构成；三级类达71个，分类十份复杂。
加之规划部门的批准用途与土地分类交叉混淆，导致土地用途登记标准不一，容易引发土地使用权人对土地用途的误解。
主要表现为：一是二、三类土地交叉登记。同样的商服用地，有的国有土地使用证（以下简称“土地证”）登记为二级地类的商服用地，有的土地证登记为三级地类的金融用地，标准混乱，让人无所适从。
二是土地分类与规划审批分类混淆，同样是商业物流用地，有的按土地分类为商服用地，有的按照规划批准用途登记为物流仓储用地，有的甚至将工业仓储用地与商业物流仓储用地两种截然不同属性的用地，统一登记为仓储用地。
《条例》第十二条规定，土地使用权出让最高年限按下列用途确定：（一）居住用地七十年；（二）工业用地五十年；（三）教育、科技、文化、卫生、体育用地五十年；（四）商业、旅游、娱乐用地四十年；（五）综合或者其他用地五十年。这是关于商住两用楼盘的土地用途最早的成文规定。
按照通常理解，商住两用楼盘的土地用途兼具“商业”和“住宅”性质用途，应当属于《条例》中的综合用地。然而《条例》及其他的法律法规或文件中并未对“综合用地”进行界定，如果说具备两种以上土地用途的就属于“综合用地”，那么具备“商业”和“旅游”用途的土地也属于“综合用地”？具备“居住”和“教育”用途的土地也属于“综合用地”？显然，这在逻辑上是行不通的，国务院颁布《条例》的本意也不是如此。
那么，商住两用楼盘的土地用途到底该怎么登记？国土部门对此莫衷一是。实践中有按“居住用地”登记的，土地使用权年限为70年；有按“综合用地”登记的，土地使用权年限为50年；也有按“商业用地”登记的，土地使用权为40年。这就是我们在日常生活中常听到的70年产权商铺、50年产权商铺、40年产权商铺的由来。
但是我国的城市化进程一直在加快，土地越来越值钱，土地上所附加的经济利益越来越大，商住两用楼盘的所使用这一块地，划分成不同的用途所要缴纳的土地出让价款有所差异，特别是拆迁改造项目，开发商取得的土地证上所载明的土地用途不同，那么所要付出的拆迁安置费用就不一样。土地用途背后的利益冲突不断加剧，最终导致国土部门不断出现在法庭充当被告，因为国土部门是为土地使用权人登记的土地用途主管行政机关。
二、城镇混合住宅用地
为了理清土地用途，规范土地登记，国土部于2001年颁发《全国土地分类》(国土资发[2001]255号文)。
该文中提到，“城镇混合住宅用地”是“指城镇居民以居住为主的住宅与工业或商业等混合用地”，这应当是对商住两用楼盘土地用途的准确定义，恰当地说明了该类土地的用途。
然而遗憾的是，这个文件效力极低，甚至都不能算作部门规章，文中并没有明确指出商住两用楼盘土地用途就是“城镇混合住宅用地”，也没有指出“城镇混合住宅用地”是否等同于《条例》中的综合用地，更没有指出此类土地的使用权年限。最终，文件只是成为了一份文件，国土部门依旧对商住两用楼盘的土地用途进行着混乱地登记。
三、居住、商业用地
由于土地用途登记混乱导致的诉讼案件与日俱增，最终让国土部门下定决心改变现状，规范土地登记行为，提高土地登记的公信力。2012年9月6日，国土资源部颁发《国土资源部关于规范土地登记的意见》（国土资发[2012]134号），要求土地登记的用途应当严格依据合法的土地权属来源材料，按照《土地利用现状分类》（GB／T21010-2007）二级类填写。
根据国有建设用地使用权出让合同、用地批准文件等，依法批准的用途与《土地利用现状分类》二级类不对应的，按照《土地利用现状分类》二级类重新确定归属地类，按照新归属地类办理登记，同时在土地证书“记事栏”内标注批准用途。
新的问题又来了，《土地利用现状分类》（GB／T21010-2007）中根本没有关于“综合用地”和“城镇混合住宅用地”的分类，商住两用楼盘的土地用途依然是个迷。但是一方面商住两用楼盘所使用的土地依旧要登记土地用途，另一方面国土资源部的要求也要遵守，于是国土部门采用了一个令人“拍案叫绝”的办法来解决这个问题：
1、在《国有建设用地使用权出让合同》中将商住两用楼盘所使用的同一宗地按面积划分为商业用地和住宅用地，但对于这两种不同用途的土地按照同样的价格出让；
2、对于《国有建设用地使用权出让合同》中划分的两种性质土地分别颁发土地证,但两张土地证上登记同一地号、图号、取得价格（均按该宗地总价填写），所附宗地图完全一样，不对商业用地和住宅用地的界限进行划分。
国土部门采用这个办法貌似把商住两用楼盘土地用途登记的问题解决了，实则不然：
1、在这样的土地上建设商住两用楼盘，商铺对应的土地用途是商业，土地使用权年限40年，住宅对应的土地用途是居住，土地使用权70年，但是不能清楚地说明每一商铺和住宅所分摊的土地在什么位置；
2、按照《物权法》第149条的规定，住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期；但是目前尚无法律法规对商业用地使用权届满后的处理方法进行规定。当商住两用楼盘中的商铺所使用的商业用地使用权期限届满，如果商铺的所有权人拒绝续期或者拒绝续缴土地出让金，难道要把底层的商铺拆除？那上层的住宅部分可是要成为现实的空中楼阁了。
可见，国土部门为了应对《意见》的土地用途登记方法并没有切实解决商住两用楼盘土地用途的登记难题。
商住两用楼盘是现实中客观存在的建筑产品，能够长期在房地产市场中存在，说明了其的到了大多数消费者的认可，具有良好的市场价值。
商住两用楼盘所使用的土地也履行了相应的招拍挂程序，按照国土部门要求缴纳了土地出让金，但是始终没有被法律赋予一个正式的身份，不仅给国土部门的工作造成了困扰，更是给广大消费者造成了不必要的麻烦，甚至产生纠纷。或者明确商住两用楼盘所使用的土地为“综合用地”，或者明确“城镇混合住宅用地”的土地使用权年限，想必给商住两用楼盘所使用的土地一个正式的法律称谓并没有那么困难。