“内外有别”：政府信息公开中“内部事务信息”的判定

前 言
2019年修订后的《中华人民共和国政府信息公开条例》（国务院令第711号，以下简称新条例）第十六条第一款规定，行政机关的内部事务信息可以不予公开。新条例正式施行后，因该条款采取列举式的立法技术，承办政府信息公开工作的人员在理解和适用该条款时，对“内部事务信息”的判定常常会产生困惑。
本文将在梳理相关概念沿革的基础上，结合相关信息公开案件的司法裁判尺度，从法律条文的理解和适用角度，探究“内部事务信息”的判断规则，供从事政府信息公开工作的相关人员参考。
一、规范解释：相关规定的梳理
修订前《中华人民共和国政府信息公开条例》（国务院令第492号）没有对内部事务信息进行规定。
基于政府信息依申请公开实践中出现的问题，国务院办公厅2010年1月20日发布《关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发〔2010〕5号），该意见第二条“准确把握政府信息的适用范畴”中的第二款明确“行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息。”该意见目前现行有效。
继国办文件发布后，部分地方法院也出台了审理政府信息公开案件的司法指导意见，对内部管理信息的司法审查规则予以明确。如《北京市高级人民法院关于印发〈关于审理政府信息公开行政案件若干问题的解答〉的通知》第6条明确“行政机关内部管理信息一般只涉及内部管理事务，对外部不具有约束力，亦对相对人的权利义务不产生实际影响，行政机关据此不予公开的，人民法院应予支持。实践中如行政机关内部管理信息对外部产生约束力，亦对相对人的权利义务产生实际影响，则属于《条例》的调整范围，行政机关以属于内部管理信息为由不予公开的，人民法院不予支持。”又如《浙江省高级人民法院行政审判第一庭关于印发〈关于审理政府信息公开行政案件若干具体问题的解答〉的通知》问题12中明确“司法实践中，被告以申请公开的政府信息存在下列‘不属于政府信息’情形为由拒绝公开的，人民法院可予支持：申请公开的政府信息系行政机关日常工作中制作或获取的，对外部不具有约束力且对当事人权利义务不产生实际影响的内部管理信息。”
新条例第十六条第一款规定，行政机关的内部事务信息，包括人事管理、后勤管理、内部工作流程等方面的信息，可以不予公开。从内容来看，该条款应系由《中华人民共和国政府信息公开条例（修订草案征求意见稿）》第十七条第一款[1]修改而来。司法部负责人就政府信息公开条例修订答记者问时，对新条例采用内部事务信息概念的解释为：内部事务信息不具有外部性，对公众的权利义务不产生直接影响，可以不予公开，但法律、法规、规章规定上述信息应当公开的，从其规定。[2]
通过前述对相关规定的梳理可以看出，新条例采用了“内部事务信息”而未直接沿用国办发〔2010〕5号“内部管理信息”的概念。采用内部事务信息的概念，能够突出相关信息属于行政机关在日常工作中制作或获取、履行非行政管理职能、不直接对外部产生约束力、仅对内部产生作用等特点。而且值得注意的是，国办发〔2010〕5号是在第二条“准确把握政府信息的适用范畴”中规定“内部管理信息”，而新条例是在第二章“公开的主体和范围”中规定“内部事务信息”。从文义和体系来解释，本文认为，按照国办发〔2010〕5号规定，“内部管理信息”不属于政府信息适用范畴，但新条例语境下，“内部事务信息”属于可以不予公开的政府信息，但这已超出新条例第二条“政府信息”的概念射程，客观上存在无法闭环的问题。
二、裁判尺度：常见内部事务信息类型
鉴于新条例实施后，适用“内部事务信息”的相关司法案例较少，本文同时对“内部管理信息”的司法案例进行了研究、梳理。通过梳理，我们发现实践中存在混用“内部事务信息”、“内部管理信息”和“过程性信息”的情况[3]。适用“内部管理信息”或“内部事务信息”的政府信息主要包括以下几类：
（一）与内部人员相关的信息
司法实践中，这类案件主要表现为，申请人申请公开行政机关工作人员的相关信息，如行政机关的负责人的简历、行政机关负责人某一天的行程安排、从事某一岗位工作人员的姓名、职务信息、工作证件等、某一行政机关享受福利待遇的有关情况等。
需要注意的是，对于申请人申请公开执法人员名单、执法证件或其他个人信息的情况，司法实践对于其他个人信息属于内部管理信息的意见较为统一，但是对于要求公开执法人员名单或执法证件的申请，在认识上存在一定差异。实践中，一些行政机关通过官方网站信息公开栏目对执法人员名单和执法证编号，已经公开相关信息的，行政机关在收到相关申请时可以告知查询路径。对于没有主动公开的，司法裁判中，最高人民法院在个案中认为：有关执法人员名单和执法证，均属于政府机关内部人事管理信息，公开历次参与执法的人员名单和包括个人信息的执法证件，可能影响今后行政执法活动的顺利进行或者威胁相关人员人身安全，且当此类信息公开的重要性显著小于公开可能带来的危害性时，信息公开义务主体可以依法决定不予公开[4]。本文倾向于认为，从行政执法三项制度的基本要求来看，行政机关可以主动公开执法人员名单和执法证号。而且行政执法与被执法对象密切相关，在进行执法活动时，执法人员必须主动出示执法证件，故执法人员名单和包含个人信息的执法证件，不宜一概作为内部事务信息来处理。
（二）内部管理制度性信息
内部管理制度性信息一般是指行政机关制定的用于规范内部事务的制度、规范或流程性规定，一般对行政机关内部人员反复适用，不对外部产生拘束力，比如合同审查制度、请休假制度、人事任免制度、财务管理制度、公职律师管理制度等。需要注意的是，相关制度或规范应该是仅适用于行政机关内部，而不能作为行政行为的依据对外产生影响。在“顾雏军诉中国证券监督管理委员会（以下简称证监会）不履行政府信息公开法定职责”一案中，顾雏军向证监会申请公开《证券期货案件调查规则》，证监会以相关信息属于内部管理信息，不属于政府信息公开条例所指应公开的政府信息为由决定不予公开，因证监会在其他案件的答复材料中指出“其对某案件立案调查程序完全符合《证券期货案件调查规则》的程序规定，程序合法”。一、二审法院均认为申请人所申请的涉案信息中的相关程序规定已被作为对外执法的法律依据，不应属于内部管理信息的范畴。证监会接到申请后所履行的政府信息公开法定职责不当，最终判决撤销证监会作出的政府信息公开答复。[5]
（三）内部流程性签批文件
行政机关内部人员和相关领导就某一事项进行签批的内部流程性信息，比如案件审查表、用印审批单、发文稿纸等。因此类信息体现的是行政机关相关事项的内部办理流程或发文流程，不直接对外产生法律效力或实际影响，实践中也存在不少案例将其作为内部管理信息处理。相关签批行为即便通过信息公开的方式为当事人所知悉，也不改变相关行为系内部行政行为的性质。需要注意的是，新条例明确区分并列举了内部事务信息和过程性信息的适用范围，新条例施行后，个案中内部流程性签批文件也存在适用过程性信息的空间。此外，若有证据证明签批文件具有特定性，进行了效力外化，接收函件的行政机关直接依据该函件内容实施了行政行为，并对当事人的权利义务产生了影响，则该函件不宜作为内部管理信息处理。[6]
（四）财务管理信息
除新条例第二十条规定的主动公开信息的范围中包括财政预决算信息，《机关事务管理条例》规定了定期公布公务接待费、公务用车购置和运行费、因公出国（境）费等机关运行经费的预算和决算情况以及其他法律法规、规章明确规定的应该公开的财务相关信息外，申请人申请公开的其他涉及行政机关内部财务管理方面的信息，一般属于内部管理信息，如由相关政府监管的银行账号、会议费用、考察费等的支出明细、支出票据、原始凭证。[7]
三、兰台解读：“内部事务信息”的适用规则
结合相关规定的梳理及司法案例的裁判尺度，本文认为，实践中适用“内部事务信息”时可以把握以下几点：
（一）适用“内部事务信息”的前提是其他法律未作出相反规定
尽管新条例在第十六条第二款规定了“法律、法规、规章规定上述信息应当公开的，从其规定”的但书，但是按照“以公开为常态、不公开为例外”的原则，法律、法规、规章规定人事管理、后勤管理、内部工作流程等方面的信息应当公开的，应当适用相关规定予以公开，不得以内部事务信息为由不予公开。
（二）从严把握“内部事务信息”的内涵和外延
“内部事务信息”作为不确定概念，有必要在实践中进行价值填充后，进一步具体化、类型化。“内部事务信息”的概念内核是行政机关对内部的工作人员及相关人员进行管理而产生的，与公共利益无关的事务信息，其对行政机关本身及内部人员以外的公民、法人或其他组织不产生实际影响，也不能作为对外作出行政行为的依据。内部事务信息一般不涉及对外行政管理职责的履行，而是基于对内部进行管理过程中形成的信息，是行政机关进行内部规范和治理的体现，一般不会受到其他部门或有关单位的干预，因此，不具有与外部进行连接的特点。从这个意义上来说，本文认为，内部事务信息不太契合新条例第二条规定。
至于哪些信息属于内部事务信息，新条例通过列举的方式明确人事管理、后勤管理、内部工作流程这三类信息属于内部事务信息。从文义解释的角度，本文认为，新条例规定的内部事务信息包括但不限于人事管理、后勤管理、内部工作流程。实践中若出现其他内部事务信息的情况，应当按照内部事务信息的概念内核从严把握。
（三）内部事务信息和过程性信息不宜混用
新条例在第十六条第一款和第二款分别规定了内部事务信息和过程性信息。在对司法实践中涉及内部管理信息的案例进行梳理的过程中，笔者发现，新条例实施前，因《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》将内部管理信息和过程信息并列规定，明确这两类信息不属于《条例》所指应公开的信息，故行政机关在针对申请人政府信息公开申请作出答复时存在认定相关信息同时属于内部管理信息和过程性信息的情况。在相关判决中，因相关信息确不属于应当公开的范围，司法机关一般判决驳回原告的诉讼请求。
新条例将这两类信息分列两款作出规定，这就意味着需要对相关信息的性质作出准确判断，区分情况适用不同的规定。根据新条例相关列举，本文认为，内部事务信息和过程性信息虽然往往具有不向外部送达的基本特征，但二者之间在概念内核上仍存在一些比较明显的差异：内部事务信息强调对内的效力，保护的是行政机关对内部事务的管理权限；而过程性信息体现某一具体行政行为作出前的协商讨论，强调非终局性，保护的是行政机关内部以及行政机关之间的充分交流，从而使行政机关相关人员在决策制定过程中敢于畅所欲言，确保行政机关在作出最后的决策前，能够做到过程的科学性和民主性。“再审申请人宋让仲、曹养峰诉陕西省咸阳市秦都区人民政府政府信息公开案”中，最高人民法院的裁判观点在一定程度上也有助于我们在实践中更好地区分这两类信息[8]。但需要指出的是，实践中可能存在部分信息同时符合内部事务信息和过程性信息特征的情况。
政府信息公开是公民知情权的有力保障。内部事务信息作为新条例框定的“例外”类型，目的在于限缩行政机关适用一般条款的空间。内部事务信息的适用边界在哪里，还有待行政机关的充分实践和司法机关的裁判检验。
注 释
[1]《中华人民共和国政府信息公开条例（修订草案征求意见稿）》第十七条第一款规定，行政机关内部的工作流程、人事管理、后勤管理等有关行政机关内部事务的信息，可不予公开。
[2]“司法部负责人就政府信息公开条例修订答记者问” ，http://news.cctv.com/2019/04/16/ARTICYqz6SU8YvLDZE8d5AZj190416.shtml，访问日期：2020年3月6日。
[3]比如“再审申请人周风雷诉被申请人慈溪市人民政府政府信息公开行为案”，案号：(2018)最高法行申6646号；“再审申请人马春英诉被申请人上海市人民政府政府信息公开案”，案号：(2017)最高法行申8098号。上述案件中，最高人民法院认定，政府信息一般是指行政机关对外履行行政管理职责过程中形成的信息，而非行政机关内部的工作流程、人事管理、后勤管理等内部事务信息。
[4]参见：“郑金德诉被申请人杭州市拱墅区人民政府、杭州市人民政府城建政府信息公开及行政复议案”，案号：（2018）最高法行申2928号。
[5]参见：“顾雏军诉中国证券监督管理委员会不履行政府信息公开法定职责案”，案号：（2018）京行终1233号。
[6]如“张志广诉北京市东城区人民政府政府信息公开答复告知书案”，案号：（2018）京04行初853号；“北京汇英豪商贸有限公司诉北京市发展和改革委员会、北京市人民政府政府信息公开及行政复议决定案”，案号：（2019）京03行终1200号。
[7]如“曾令鑫诉盐城市亭湖区人民政府政府信息公开案”，案号：(2017)苏行终1879号。该案中，法院一方面认定，“三公经费”应当属于行政机关主动公开的范围，另一方面根据《国务院办公厅关于印发2015年政府信息公开工作要点的通知》（国办发〔2015〕22号）认定，目前“三公经费”的主动公开尚未细化到“支出明细、支出票据、原始凭证”，故亭湖区政府答复曾令鑫，其申请2013年、2014年、2015年、2016年的三公经费的支出明细、支出票据及经办人获批准的原始凭证政府信息不属于政府信息公开的范畴，符合法律规定。
[8]参见：“再审申请人宋让仲、曹养峰诉陕西省咸阳市秦都区人民政府政府信息公开案”，案号：(2018)最高法行申265号。该案中，最高人民法院裁判认为，内部管理信息是与公共利益无关的纯粹的行政机关内部的事务信息，对于此类信息不公开，主要是因为该类信息对行政机关的决策、决定不产生实际影响，不公开不影响公民对行政权的监督，公开后对公民的生产、生活和科研等活动无利用价值。过程性信息是行政机关在作决定前的准备过程中形成的,处于讨论、研究或者审查过程中的信息，对于此类信息不公开，主要是考虑到行政行为尚未完成，公开可能会对行政机关独立做出行政行为产生不利影响，同时也是为了保护行政机关内部之间坦率的意见交换、意见决定的中立性，或者公开该信息具有危害公益的危险。对于是否属于内部管理信息和过程性信息的判断，不能仅以该信息系行政机关内部工作安排，仅在内部流转，不向外部送达就认定为内部管理信息或过程性信息。