哪些情况不能采用公告方式送达诉讼文书？

公告送达是指在受送达人下落不明，或者采用直接送达、留置送达、邮寄送达、代为转交等其他方式无法送达诉讼文书的情况下，法院通过张贴公告、登报、利用信息网络等媒体发布公告的方式，将诉讼文书的内容公开告知受送达人，经过法定期间即视为送达的一种推定送达方式。
公告送达本质上属于拟制送达，无论受送达人是否知晓公告内容，只要公告送达期限届满即视为送达。由于公告送达方式可能导致受送达人无法充分行使诉讼权利，民事诉讼法关于适用公告送达的前提条件规定较为严格。本文将就诉讼程序中不能采用公告送达方式送达诉讼文书的常见情形作出总结。
一、与公告送达相关的法律规定
《民事诉讼法》（2023修正）（以下简称《民事诉讼法》）第95条第1款规定：“受送达人下落不明，或者用本节规定的其他方式无法送达的，公告送达。自公告发出之日起，经过三十日，即视为送达。”第283条规定：“人民法院对在中华人民共和国领域内没有住所的当事人送达诉讼文书，可以采用下列方式：……/不能用上述方式送达的，公告送交，自公告之日起满三个月，即视为送达。”最高人民法院《关于进一步加强民事送达工作的若干意见》的通知（法发〔2017〕19号发布）第15条规定：“要严格适用民事诉讼法关于公告送达的规定，加强对公告送达的管理，充分保障当事人的诉讼权利。只有在受送达人下落不明，或者用民事诉讼法第一编第七章第二节规定的其他方式无法送达的，才能适用公告送达。”
综合上述规定，对在境内有住所的当事人而言，适用公告送达的前提条件应当是受送达人下落不明，或通过直接送达、留置送达、邮寄送达、代为转交等《民事诉讼法》规定的方式无法送达诉讼文书。对境内没有住所的当事人而言，适用公告送达的前提条件应当是不能通过《民事诉讼法》第283条第1款规定的方式送达诉讼文书。
《民事诉讼法》（2023修正）
第二百八十三条 人民法院对在中华人民共和国领域内没有住所的当事人送达诉讼文书，可以采用下列方式：
（一）依照受送达人所在国与中华人民共和国缔结或者共同参加的国际条约中规定的方式送达；
（二）通过外交途径送达；
（三）对具有中华人民共和国国籍的受送达人，可以委托中华人民共和国驻受送达人所在国的使领馆代为送达；
（四）向受送达人在本案中委托的诉讼代理人送达；
（五）向受送达人在中华人民共和国领域内设立的独资企业、代表机构、分支机构或者有权接受送达的业务代办人送达；
（六）受送达人为外国人、无国籍人，其在中华人民共和国领域内设立的法人或者其他组织担任法定代表人或者主要负责人，且与该法人或者其他组织为共同被告的，向该法人或者其他组织送达；
（七）受送达人为外国法人或者其他组织，其法定代表人或者主要负责人在中华人民共和国领域内的，向其法定代表人或者主要负责人送达；
（八）受送达人所在国的法律允许邮寄送达的，可以邮寄送达，自邮寄之日起满三个月，送达回证没有退回，但根据各种情况足以认定已经送达的，期间届满之日视为送达；
（九）采用能够确认受送达人收悉的电子方式送达，但是受送达人所在国法律禁止的除外；
（十）以受送达人同意的其他方式送达，但是受送达人所在国法律禁止的除外。
不能用上述方式送达的，公告送达，自发出公告之日起，经过六十日，即视为送达。
二、“下落不明”的认定标准
在诉讼实务中，许多案件都基于“受送达人下落不明的原因”，采用公告送达方式向当事人送达诉讼文书。但《民事诉讼法》并未对何为“下落不明”作出界定，也没有规定可以认定当事人“下落不明”的具体标准。
（一）自然人“下落不明”
《关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见（试行）》（法〔办〕发〔1988〕6号发布，已失效）第26条规定：“下落不明是指公民离开最后居住地后没有音讯的状况。对于在台湾或者在国外，无法正常通讯联系的，不得以下落不明宣告死亡。”《中华人民共和国民法典总则编理解与适用[上]》一书明确：“所谓下落不明，是指自然人离开最后居所和住所后没有音讯的状况，这种状况须是持续、不间断地存在。也就是说，从自然人音讯消失起开始计算，持续地、不间断地经过两年时间。”（最高人民法院民法典贯彻实施工作领导小组主编：《中华人民共和国民法典总则编理解与适用[上]》，人民法院出版社2020年7月版，第236页。）
因此，如果受送达人为自然人，认定其“下落不明”应当满足自然人音讯消失起开始计算，持续地、不间断地经过两年时间的要求。
此外，部分地方高级人民法院可能通过发布地方司法文件的方式，对何为“下落不明”做出了规定。例如，《浙江省高级人民法院关于民商事案件诉讼文书送达问题的若干规定（试行）》（浙高法〔2009〕129号）第21条规定：“受送达人下落不明是指除受送达人被宣告失踪、被申请宣告失踪外，送达人员按照原告提供的受送达人的地址通过直接送达等送达方式无法送达时，由受送达人住所地公安机关、工商行政管理部门、居民委员会、村民委员会等证实，或以其他适当的方式证实，其已处于下落不明的状态。”《上海市高级人民法院民事诉讼涉及送达的若干问题解答（三）——关于公告送达》明确：“受送达人下落不明是指除受送达人被宣告失踪、被申请宣告失踪外，送达人员按照原告提供的受送达人的地址通过直接送达等送达方式无法送达时，由受送达人住所地公安机关或者居民委员会、村民委员会等部门证实，其已处于下落不明的状态。”
（二）法人下落“下落不明”
法律法规层面没有关于何为法人“下落不明”规定。
《深圳市市场和质量监督管理委员会执法案件办理程序若干规定》（深市质规〔2015〕2号发布，已失效）第39条规定：“当事人下落不明包括下列情形：（一）无照当事人搬离违法行为查处地点，住所地不明；（二）个体工商户、法人或其他组织搬离经营场所且无法查找的；（三）法人或其他组织处于停止生产经营状态，生产经营场所无相关人员生产经营和办公，且法定代表人、负责人或授权代理人均不知具体下落的；（四）无法确定涉案物品所有人的；（五）其他下落不明的情况。”《北京市高级人民法院关于企业下落不明、歇业、撤销、被吊销营业执照、注销后诉讼主体及民事责任承担若干问题的处理意见（试行）》第3条规定：“企业歇业是指企业停止经营活动且不再继续。企业歇业是企业终止的一种情形。实践中，歇业一般分为两种：一是企业自行申请歇业；二是企业领取企业法人营业执照后满六个月尚未开展经营活动或者停止经营活动满一年的，视同歇业。企业停业整顿，不存在终止情形的，不属于歇业范畴。”第4条规定：“诉讼中，法院依据原告提供的证据，认为能够证明企业（被告）停止经营活动已满一年，且不属于停业整顿的，可认定企业处于歇业状态。/企业已无财产和人员，但能查明企业公章、执照等由其上级主管单位掌握的，虽无本意见第3条规定的情形，仍应按歇业处理。/已歇业企业的年检行为，不影响法院对企业歇业状态的认定。”
综合上述规定，如果受送达人为法人，认定其“下落不明”通常需要满足企业在法律程序中无法通过其工商登记的住所地或主要办事机构所在地进行有效联系，且法定代表人或其他负责人员也处于无法联络状态的要求。
三、不能适用公告送达的常见情形及典型案例
（一）合同约定了送达地址，但法院未向约定地址寄送诉讼文书
《关于进一步加强民事送达工作的若干意见》（法发〔2017〕19号发布）第8条规定：“当事人拒绝确认送达地址或以拒绝应诉、拒接电话、避而不见送达人员、搬离原住所等躲避、规避送达，人民法院不能或无法要求其确认送达地址的，可以分别以下列情形处理：（一）当事人在诉讼所涉及的合同、往来函件中对送达地址有明确约定的，以约定的地址为送达地址；（二）没有约定的，以当事人在诉讼中提交的书面材料中载明的自己的地址为送达地址；（三）没有约定、当事人也未提交书面材料或者书面材料中未载明地址的，以一年内进行其他诉讼、仲裁案件中提供的地址为送达地址；（四）无以上情形的，以当事人一年内进行民事活动时经常使用的地址为送达地址。/人民法院按照上述地址进行送达的，可以同时以电话、微信等方式通知受送达人。”第9条规定：“依第八条规定仍不能确认送达地址的，自然人以其户籍登记的住所或者在经常居住地登记的住址为送达地址，法人或者其他组织以其工商登记或其他依法登记、备案的住所地为送达地址。”
依据上述规定，法院向自然人受送达人住所或经常居住地登记的住址寄送诉讼文书前，需要先确认诉讼相关的合同、往来函件中是否存在约定的送达地址，近1年的民事诉讼活动中是否存在经常使用的地址，并向上述地址寄出诉讼文书。法院未完成上述操作部分的，不能直接采用公告送达方式送达诉讼文书。
案例索引：广东省惠州市中级人民法院（2023）粤13民终5389号民事裁定书（人民法院案例库案例，入库编号：2023-16-2-111-001）
法院观点：公告送达是一种推定送达，应当严格按照法律规定的条件和程序进行，只有在受送达人下落不明或者穷尽其他送达方式无法送达的情况下，才能采取公告送达方式；本案双方当事人已在案涉租赁合同中明确约定“惠州市XX房”为欧某婷的送达地址，某文化旅游投资公司在一审起诉时亦明确上述地址为欧某婷的常住地址，根据《最高人民法院关于进一步加强民事送达工作的若干意见》第八条、第九条之规定，本案应以上述双方当事人约定的地址为送达地址，但一审法院未按上述地址送达相关法律文书，在未穷尽送达方式的情况缺席审理、判决，剥夺了当事人的诉讼权利，程序严重违法；且本案上诉人在一审庭审结束后即向一审法院提起了反诉状、答辩状，不属于下落不明的情形；故本案应发回一审法院重新审理。
类似案例：广东省广州市中级人民法院（2015）穗中法审监民抗再字第7号民事判决书（人民法院案例库案例，入库编号：2023-16-2-103-021）
（二）受送达人的地址被填写错误
如果因法院工作人员的疏忽，导致受送达人的地址被错误填写，致使法院寄出的诉讼文书被退回的，显然不属于受送达人下落不明情形。此时，法院如果采用公告送达方式送达诉讼文书，导致受送达人未到庭的，则属于违反法定程序。受送达人有权提出上诉或再审。
案例索引：江苏省徐州市中级人民法院（2021）苏03民再44号民事裁定书
法院观点：本院再审认为，经审查，申请人刘某婕身份证上记载的地址为“广东省深圳市福田区福田南路7号皇御苑C区XX栋2XX6”。一审邮寄送达地址为“广东省深圳市福田区福田南路7号里街苑C区XX栋”，因地址错误导致未邮寄送达到，后一审法院即进行了公告送达。本案邮寄送达地址有误，一审法院未予进一步审核、未穷尽直接送达即进行了公告送达，送达程序存在问题，致使申请人未能参加一审诉讼，剥夺了申请人的辩论权利。
类似案例：山东省济宁市中级人民法院（2016）鲁08民再3号民事裁定书、重庆市渝北区人民法院（2019）渝0112民再15号民事判决书
（三）邮寄诉讼文书的次数不符合法律规定
《最高人民法院关于以法院专递方式邮寄送达民事诉讼文书的若干规定》（法释〔2004〕13号）第6条规定：“邮政机构按照当事人提供或者确认的送达地址送达的，应当在规定的日期内将回执退回人民法院。/邮政机构按照当事人提供或确认的送达地址在五日内投送三次以上未能送达，通过电话或者其他联系方式又无法告知受送达人的，应当将邮件在规定的日期内退回人民法院，并说明退回的理由。”
根据上述规定，通过邮寄方式寄出诉讼文书的，只有在五日内投送三次以上且通过电话或者其他联系方式无法联系到受送达人的，才能视为未送达，进而采用公告送达方式。实务中，部分法院可能采取自行拨打或要求原告的诉讼代理人当庭拨打受送达人电话号码的方式，来证明“通过电话或者其他联系方式又无法告知受送达人”的要求已被满足。
案例索引：山东省威海市中级人民法院（2021）鲁10民再101号再审民事裁定书
法院观点：《中华人民共和国民事诉讼法》第九十二条规定：“受送达人下落不明，或者用本节规定的其他方式无法送达的，公告送达。”本案中，毕某杰身份证地址明确，系其集体户口的工作单位，毕某杰一直在该单位工作，并非下落不明，原审法院一次邮寄送达被退回后，未尽审查义务，即采取公告送达方式并缺席判决，剥夺了毕某杰的辩论权利，严重违反法定程序，应依法发回重审。
类似案例：福建省漳州市中级人民法院（2021）闽06民终2109号二审民事裁定书、广东省广州市中级人民法院（2020）粤01民终12853号民事判决书
（四）受送达人为军人
《民事诉讼法》第92条规定：“受送达人是军人的，通过其所在部队团以上单位的政治机关转交。”军人作为特殊群体，其联系方式通常可以通过所在部队确认。因此，军人不属于《民事诉讼法》第95条规定的“受送达人下落不明”的受送达人，法院不能直接采用公告送达方式对军人送达诉讼文书。
诉讼实务中，即使原告在诉讼过程中不知晓被告为军人，导致法院采用了公告送达方式对军人送达诉讼文书的，此后形成的法律文书仍然面临被撤销的风险。因此，建议原告在起诉前核实被告身份，避免程序错误问题。
案例索引：江苏省无锡市中级人民法院（2017）苏02民再33号民事裁定书
法院观点：根据中国人民解放军73203部队、无锡市滨湖区雪浪街道人民武装部出具的证明，及本院复查期间的调查，薛某系现役军人身份。《中华人民共和国民事诉讼法》第八十九条规定：受送达人是军人的，通过其所在部队团以上单位的政治机关转交。同时，《中华人民共和国民事诉讼法》第九十二条规定，受送达人下落不明，或者用本节规定的其他方式无法受达的，公告送达。依据上述规定，鉴于薛某的特殊身份，法院送达法律文书，应通过其所在部队转交。在无法通过部队转交时，才能进行公告送达。原审法院在向薛某原住址无锡市滨湖区大××村漆××号（退回原因：原写地址不详）邮寄送达文书被退回后，即采用公告方式送达，违反了上述规定，导致薛某无法行使抗辩权、辩论权、上诉权等诉讼权利，程序违法。
类似案例：广东省广州市中级人民法院（2017）粤01民再20号民事裁定书、福建省厦门市中级人民法院（2016）闽02民申29号民事裁定书
（五）受送达人被监禁或被采取强制性教育措施
《民事诉讼法》第93条规定：“受送达人被监禁的，通过其所在监所转交。/受送达人被采取强制性教育措施的，通过其所在强制性教育机构转交。”因此，受送达人被监禁、被采取强制性教育措施时，法院不能直接采用公告送达方式对受送达人送达诉讼文书。此时，通常应由原告提供受送达人所在监所、强制性教育机构的联系方式，通过转交程序完成诉讼文书的送达。
实务中，如果受送达人为法人的，且受送达人的法定代表人因刑事犯罪被监禁的，部分法院认为，此时也不能对法人采用公告送达方式送达诉讼文书。主要理由为，《民事诉讼法》第88条第1款规定：“送达诉讼文书，应当直接送交受送达人。受送达人是公民的，本人不在交他的同住成年家属签收；受送达人是法人或者其他组织的，应当由法人的法定代表人、其他组织的主要负责人或者该法人、组织负责收件的人签收；受送达人有诉讼代理人的，可以送交其代理人签收；受送达人已向人民法院指定代收人的，送交代收人签收。”因此，法人的法定代表人属于有权代表法人签收诉讼文书的主体。如果在诉讼程序中已知晓法人的法定代表人因刑事犯罪被监禁的，此时可以采取监所转交方式向法定代表人送达诉讼文书，不能视为法人下落不明。例如，广西壮族自治区梧州市中级人民法院（2018）桂04民终463号民事裁定书、天津市第一中级人民法院（2018）津01民再21号民事裁定书均持有类似观点。
案例索引：最高人民法院（2018）最高法民终1169号民事裁定书
法院观点：原审法院开庭后判决前，新兴厦门分公司向原审法院提交了福建省福州市中级人民法院（2016）闽01民初876号民事裁定，其中载明“李某盛因涉嫌骗取承兑汇票案被羁押于安徽省淮南市看守所”。据此，原审法院在应当知道铸诚公司法定代表人、案涉担保人李某盛被羁押的情况下，并未依法通过其所在监所转交材料，而是直接作出判决，并继续采用公告送达方式送达判决书，程序存在瑕疵。鉴于本案除涉及招商银行与铸诚公司、新兴厦门分公司三方就履行《厂商银合作协议》产生的纠纷外，还涉及招商银行与铸诚公司、李某盛、陈某柳之间的借款担保纠纷，为确保客观全面准确的核查案涉事实，在本案重审审理过程中，应当充分保障各方当事人参与诉讼、并对全案事实发表意见的权利。
类似案例：新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市中级人民法院（2021）新01民终823号民事裁定书、广东省江门市中级人民法院（2017）粤07民申46号民事裁定书
（六）受送达人为有固定办公场所的事业单位、行政机关、政府部门等
如前文分析，适用公告送达的前提通常是受送达人下落不明。对于事业单位、行政机关、政府部门而言，这些机构的办公场所是明确的，且通常可以通过官方网站查询确认。因此，司法实践中通常认为不能对事业单位、行政机关、政府部门等采用公告送达方式送达诉讼文书。
案例索引：深圳市盐田区人民法院（2020）粤0308行审3059号行政裁定书
法院观点：本院经审查认为，被申请人深圳市龙华区书香小学系事业单位，有固定的教育办学场所，非“下落不明”也并非采取其他送达方式无法送达，不符合《中华人民共和国民事诉讼法》规定的适用公告送达的前提条件。申请执行人向被执行人深圳市龙华区书香小学公告送达深交罚决第ZD009063号《行政处罚决定书》，送达程序不合法，该《行政处罚决定书》并未生效。因此申请执行人的强制执行申请不符合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百五十五条第一款第（二）项规定的行政机关申请执行其具体行政行为应当具备的法定条件，其申请应当予以驳回。
类似案例：微山县人民法院（2018）鲁0826民初1420号民事判决书、恩平市人民法院（2016）粤0785民初422号民事判决书
（七）案件适用简易程序审理
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》（2022修正）第140条规定：“适用简易程序的案件，不适用公告送达。”《最高人民法院关于严格规范民商事案件延长审限和延期开庭问题的规定》（法释〔2019〕4号）第4条也存在上述规定。因此，如果在适用简易程序的案件中使用公告送达方式向受送达人送达诉讼文书，存在违反法律规定、程序错误问题。
此外，部分法院认为，仲裁程序如适用简易程序的，也不能采用公告送达方式，相应出具的裁决书因仲裁程序违反法定程序，应当裁定不予执行。例如，广西壮族自治区崇左市中级人民法院（2021）桂14执73号执行裁定书等执行裁定书均采用上述理由裁定不予执行某仲裁委出具的裁决书。
案例索引：辽宁省盘锦市中级人民法院（2021）辽11民终69号民事裁定书
法院观点：依照《最高人民法院关于适用简易程序审理民事案件的若干规定》第八条第二项规定，原告不能提供被告准确的送达地址，人民法院经查证后仍不能确定送达地址的，可以被告不明确为由裁定驳回原告起诉。本案上诉人一审起诉了两个被告，起诉状中明确列明被上诉人的具体地址，一审卷宗材料中并没有已经向二被上诉人送达的材料，无法判断上诉人提供的地址是否准确。在缺乏相关证据的情况下认定上诉人提供的住址不准确缺乏依据。另外，原审法院未采用公告的方式送达，却采用公告的方式向被上诉人送达了上诉状副本，违反了《最高人民法院关于适用〈民事诉讼法〉若干问题的解释》第一百四十条适用简易程序的案件，不适用公告送达的规定。
类似案例：山东省高级人民法院（2024）鲁执监12号执行监督裁定书、陕西省延安市中级人民法院（2020）陕06民终91号民事裁定书
四、结论及建议
综上，除了《民事诉讼法》第92条、第93条关于向军人、被监禁或被采取强制性教育措施的送达诉讼文书的特殊规定外，如果存在法院未向合同约定的地址及诉讼文书、法院填写的受送达人地址错误、邮寄诉讼文书的次数不符合法律规定、受送达人有为社会公众知晓的固定办公场所、案件适用简易程序审理情形的，法院不能采用公告送达方式送达诉讼文书。
对于原告而言，为避免案件被发回重审，建议起诉前核实被告是否存在特殊身份，尽可能提供被告的完整联系方式。对于被告而言，如果发现送达程序存在瑕疵，则可以送达程序错误为由提出上诉或再审。