《市场监督管理行政处罚程序规定》修订要点解读

指导律师：罗金川
导 语
《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》（国家市场监督管理总局令第2号，下称“《暂行规定》”）于国家市场监管总局组建之初颁布，统一了市场监管行政处罚程序，促进了市场监管部门严格规范执法。新修订的《中华人民共和国行政处罚法》（下称“《行政处罚法》”）的颁布，对市场监管领域的执法提出了新的要求。为贯彻落实《行政处罚法》，适应市场监管执法实践的新需要，国家市场监督管理总局对《暂行规定》进行修改，于2021年7月2日发布《市场监督管理行政处罚程序规定》（国家市场监督管理总局令第42号，下称“《程序规定》”）。《程序规定》于2021年7月15日与新《行政处罚法》同步实施。
《程序规定》分为七章共八十七条，总计改动条文五十四条，其中修改四十四条，新增九条，删除一条，有着较大的修改。本文将结合市场监管行政处罚实务，对《程序规定》的修订要点予以解读。
一、新增不计入案件办理期限的情形

1. 权利人辨认或者鉴别所需时间不计入立案期限
《程序规定》第十八条第一款规定立案期限一般情况下为自发现线索或者收到材料之日起十五个工作日，第二款规定了不计入立案期限的事项。本次修改，新增权利人辨认或者鉴别所需时间不计入立案期限内的规定。我们理解，上述修改系为了更好地适应执法实践的需要。例如，在商标侵权案件中，能否立案很大程度上取决于商标权利人的鉴别结果。
2. 权利人辨认或者鉴别、责令退还多收价款等时间不计入处罚决定作出期限
《程序规定》第六十四条第一款规定一般情况下适用普通程序办理的案件应当自立案之日起九十日内作出处理决定，第二款规定了不计入处罚决定作出期限的事项。本次修改，新增权利人辨认或者鉴别、责令退还多收价款的时间不计入处罚决定作出期限的规定。根据《程序规定》第五十九条，法律、法规要求责令当事人退还多收价款的，市场监督管理部门应当在听取当事人意见后作出行政处罚决定前，向当事人发出责令退款通知书，责令当事人限期退还。
二、明确行政处罚案件立案条件和不予立案情形

1.明确行政处罚案件立案条件
新《行政处罚法》第五十四条第二款规定：“符合立案标准的，行政机关应当及时立案”，但没有规定具体的立案标准，宜结合不同监管领域进一步细化。《程序规定》第十九条第一款明确了立案条件，系本次修订的亮点之一。
根据《程序规定》第十九条第一款的规定，立案应当同时符合以下条件：第一，证据要件，即有证据初步证明存在违反市场监督管理法律、法规、规章的行为。需要注意的是，立案只要求有初步证据，不要求证据确凿。第二，规范要件，即依据市场监督管理法律、法规、规章应当给予行政处罚；第三，职权要件，即属于本部门管辖；第四，时效要件，即应当在给予行政处罚的法定期限内。
与征求意见稿相比[1]，《程序规定》增加了“在给予行政处罚的法定期限内”，系吸收了新《行政处罚法》第三十六条[2]关于追责时效的规定。此外，在新《行政处罚法》第三十六条规定的“发现”应当如何理解的问题上，根据《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于提请明确对行政处罚追诉时效“二年未被发现”认定问题的函的研究意见》（法工委复字〔2004〕27号），处罚机关或司法行政机关等任一部门启动调查、取证和立案程序之一的，均可视为“发现”；群众举报后被认定属实的，发现时效以举报时间为准。
2.增加不予立案情形
《程序规定》第二十条第一款对市场监管行政处罚可以不予立案的情形予以细化，便于基层市场监管部门执行，系本次修订新增的重要条款。
《程序规定》第二十条第一款规定了四种不予立案的情形，符合其中之一即可。其中，《程序规定》第二十条第一款前三项不予立案的情形，系新《行政处罚法》第三十三条[3]规定的三种不予行政处罚的情形，第（四）项系兜底条款。具体而言：
第一，同时满足违法行为轻微、及时改正、没有造成危害后果三个条件的，可以不予立案。
第二，初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予立案。但是，初次违法有无时间、领域限制，还有待明确。
第三，当事人有证据足以证明没有主观过错的，可以不予立案。法律、行政法规另有规定的，从其规定。
在“法律、行政法规另有规定”的判断上，我们理解有如下几种情形：（1）直接规定为“故意”违法，如《中华人民共和国反不正当竞争法》第十条规定的“采用故意让内定人员中奖的欺骗方式进行有奖销售”；（2）明显是“故意”违法，如《检验检测机构监督管理办法》第二十六条规定的“出具虚假检验检测报告”；（3）许多法律法规在规定行政处罚时，一般前面有“违反本法规定，……”的表述，如未经批准、擅自等，而且在法律实体规定上也有相应的要求。不遵守法律规定，通常推定为主观上有过错，如《中华人民共和国食品安全法》第一百二十二条规定的“违反本法规定，未取得食品生产经营许可从事食品生产经营活动”。在前述三种情形中，当事人的主观过错系行政处罚的要件，应由行政机关承担相应的证明责任。换言之，除前述三种情形外，当事人有证据足以证明没有主观过错的，可以不予立案。
第四，依法可以不予立案的其他情形。考虑到市场监管执法实践的需要，为避免挂一漏万，《程序规定》增设该项兜底条款，给监管部门增加不予立案情形预留了空间。
3.小结
《暂行规定》未对市场监管行政处罚案件的立案条件进行规定，使得市场监管部门在执法时缺乏统一的规定，市场监管部门因不予立案决定证据不足而败诉的案例亦屡见不鲜。《程序规定》第十九条第一款明确了立案条件，第二十条第一款增加了不予立案的情形，上述规定回应了市场监管执法的实践需要，有利于市场监管执法的规范化。
对市场监管部门而言，应当严格依据上述规定作出是否立案的决定。具体而言，判断某一案件是否应当立案，一方面要判断其是否符合《程序规定》第十九条第一款的立案条件，另一方面也要判断其是否具有《程序规定》第二十条第一款的不予立案情形。
三、扩大了协助调查函的使用范围

《行政处罚法》第二十六条规定：“行政机关因实施行政处罚的需要，可以向有关机关提出协助请求。协助事项属于被请求机关职权范围内的，应当依法予以协助。”《程序规定》根据《行政处罚法》上述规定进行了修改，将协助调查的范围从其他市场监督管理部门扩大到有关机关或者其他市场监督管理部门。
此外，需要注意的是，请求有关机关协助调查所需时间不属于不计入处罚决定作出期限的法定事项。
四、修改了行政处罚案件审核制度

《程序规定》对行政处罚案件审核制度进行了如下修改：
首先，《程序规定》与《行政处罚法》第五十八条[4]保持一致，对法制审核的范围进行了细化。
其次，《程序规定》将行政处罚案件审核制度分为法制审核和案件审核。为便于理解，我们将《程序规定》中法制审核与案件审核的区别梳理如下：

五、延长了行使陈述、申辩权的期限

《程序规定》第五十七条是关于行政处罚告知的规定。首先，根据《行政处罚法》第四十四条规定，告知的内容增加了“行政处罚内容”。我们理解，告知的行政处罚内容应当具体明确，应当包括行政处罚的种类及其幅度。
其次，《行政处罚法》第六十四条第一项规定，当事人申请听证的期限由三个工作日延长为五个工作日，但未明确规定当事人行使陈述、申辩权的期限。本条规定将当事人行使陈述、申辩权的期限也从三个工作日延长为五个工作日，与申请听证的期限保持一致。
再次，行政机关应当全面、及时履行告知义务，未履行或未全面履行告知义务的均会产生相应法律后果。《行政处罚法》第六十二条就规定，行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，未向当事人告知拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩的，不得作出行政处罚决定。
六、调整了集体讨论的范围

《程序规定》第六十条第二款规定了集体讨论决定的案件范围。《程序规定》第六十条第二款将集体讨论的范围从“（1）拟罚款、没收违法所得和非法财物价值数额较大的案件；（2）拟责令停产停业、吊销许可证或者执照的案件；（3）涉及重大安全问题或者有重大社会影响的案件；（4）调查处理意见与审核意见存在重大分歧的案件；（5）市场监督管理部门负责人认为应当提交集体讨论的其他案件”调整为“（1）涉及重大公共利益的；（2）直接关系当事人或者第三人重大权益，经过听证程序的；（3）案件情况疑难复杂、涉及多个法律关系的；（4）法律、法规规定应当进行法制审核的其他情形”，与《行政处罚法》第五十七条第二款保持了一致。
此外，关于集体讨论的时间节点，结合上述规定，应当为告知并听取当事人陈述、申辩意见或举行听证之后，作出行政处罚的决定之前。一方面，避免因告知或听证后改变原处罚意见而再次进行集体讨论，提高办案效率；另一方面，这种理解也更加符合《行政处罚法》规定负责人集体讨论做出最终决定的立法原意。
七、修改了行政处罚公开制度

《程序规定》第六十三条规定了行政处罚决定公开制度，系根据新《行政处罚法》第四十八条进行了修改。
《企业信息公示暂行条例》第六条第一款第（四）项规定：“工商行政管理部门应当通过企业信用信息公示系统，公示其在履行职责过程中产生的下列企业信息：（四）行政处罚信息”，上述规定系要求全部行政处罚决定都应当公开。《程序规定》第一款规定了公开范围，修订后只有“具有一定社会影响的”行政处罚决定应当按照有关规定向社会公开，与新《行政处罚法》第四十八条、《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十条保持了一致。鉴于《行政处罚法》的效力层级高于《企业信息公示暂行条例》，因此宜按新《行政处罚法》的规定执行。另外，“具有一定社会影响的”的标准新《行政处罚法》未予以明确，有待进一步细化。
《程序规定》第二款规定了行政处罚决定公开的撤回，撤回的法定事由包括行政处罚决定被依法变更、撤销、确认违法或者确认无效。根据新《行政处罚法》第三十八条的规定，行政处罚无效的法定事由包括行政处罚没有依据、实施主体不具有行政主体资格或违反法定程序构成重大且明显违法。此外，在行政处罚决定公示的期限、更正、修复等问题上，刚刚发布的《市场监督管理行政处罚信息公示规定》进行了衔接和细化[5]。
结 语
通过前述对《程序规定》修订要点的梳理，可以发现，其主要修订内容如下：第一，对与新《行政处罚法》不一致、不衔接、不配套的内容进行修改；第二，增加回应地方市场监管部门呼声和关切、适应市场监管执法实践需要的规定。可以说，《程序规定》的实施也对市场监管部门的执法提出了新的要求，需要各级市场监管部门予以关注。
参考文件
[1]《国家市场监督管理总局关于依据新修订的行政处罚法修改部分规章的决定（征求意见稿）》第十八条 立案应当符合下列条件：（一）有明确的违法嫌疑人；（二）经核查认为存在涉嫌违反市场监督管理法律、法规、规章规定，应当给予行政处罚的行为；（三）属于本部门管辖。
立案应当填写立案审批表，由办案机构负责人指定两名以上具有行政执法资格的办案人员负责调查处理。
[2]新《行政处罚法》第三十六条 违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚；涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，上述期限延长至五年。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。
[3]新《行政处罚法》第三十三条 违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚。当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚。法律、行政法规另有规定的，从其规定。对当事人的违法行为依法不予行政处罚的，行政机关应当对当事人进行教育。
[4]《行政处罚法》第五十八条 有下列情形之一，在行政机关负责人作出行政处罚的决定之前，应当由从事行政处罚决定法制审核的人员进行法制审核；未经法制审核或者审核未通过的，不得作出决定：（一）涉及重大公共利益的；（二）直接关系当事人或者第三人重大权益，经过听证程序的；（三）案件情况疑难复杂、涉及多个法律关系的；（四）法律、法规规定应当进行法制审核的其他情形。……
[5]《市场监督管理行政处罚信息公示规定》第十二条市场监督管理部门发现其公示的行政处罚信息不准确的，应当及时更正。公民、法人或者其他组织有证据证明市场监督管理部门公示的行政处罚信息不准确的，有权要求该市场监督管理部门予以更正。
第十三条 仅受到通报批评或者较低数额罚款的行政处罚信息自公示之日起届满三个月的，停止公示。其他行政处罚信息自公示之日起届满三年的，停止公示。
前款所称较低数额罚款由省级以上市场监督管理部门结合工作实际规定。
依照法律法规被限制开展生产经营活动、限制从业超过三年的，公示期按照实际限制期限执行。
第十四条 行政处罚信息公示达到规定时限要求，且同时符合以下条件的，可以向作出行政处罚决定的市场监督管理部门申请提前停止公示：（一）已经自觉履行行政处罚决定中规定的义务；（二）已经主动消除危害后果和不良影响；（三）未因同一类违法行为再次受到市场监督管理部门行政处罚；（四）未在经营异常名录和严重违法失信名单中。
前款所称时限要求和提前停止公示的具体实施办法由国家市场监督管理总局另行规定。
当事人受到责令停产停业、限制开展生产经营活动、限制从业、降低资质等级、吊销许可证件、吊销营业执照以及国家市场监督管理总局规定的其他较为严重行政处罚的，不得提前停止公示。