行政处罚非诉法律服务内容探讨——以行政相对人立场为出发点

摘 要
律师为遭受行政处罚的相对人提供非诉法律服务，对相对人既有现实意义，又具有长远意义。并且，律师提供非诉法律服务对是否应该进行行政处罚以及罚多罚少、罚轻罚重进行论证，实质是从不同角度为行政行为合法性把关，因此与行政机关并不具有直接对抗性，反而在追求行政行为合法性目的上与其具有一致性。本文拟通过探讨行政处罚非诉法律服务具体事项，不断拓展和优化行政处罚法律服务内容，提升行政处罚法律服务质量。
关键词：非诉法律服务 调查阶段 听证阶段 处罚决定下达后阶段
笔者近年接受行政处罚相对人委托，承办了多起行政处罚非诉案件，大多数案件均取得良好效果（不罚或轻罚）。笔者结合自己办案过程中的思考，将办案实践总结成文，拟与各位共同交流、探讨，以期不断拓展和优化行政处罚非诉法律服务内容，实现行政处罚非诉法律服务的全流程覆盖。
一、律师提供行政处罚非诉法律服务的意义
（一）对行政相对人的现实意义
在进入诉讼程序之前，行政处罚案卷材料一般不会向行政相对人开示，缺乏对案件基本情况的掌握往往导致行政相对人拟面临行政处罚时一筹莫展，无从应对。在行政机关正式下达《行政处罚决定书》前即委托律师介入，可通过合法途径获取案卷基本信息，快速对该行政处罚事项能否实现不予处罚、从轻处罚或减轻处罚进行专业法律分析并及时采取应对措施，以有效维护行政相对人的合法权益。
（二）对行政相对人的长远意义
律师在行政处罚决定作出前即全面参与，对违法事实和相对人综合情况有更全面、深入的了解，个案结束后可快速总结行政相对人相应法律风险，并及时有针对性地为行政相对人提供全面、精准的整改建议和合规建议，有效杜绝类似法律风险的再次发生。
（三）对行政机关的重要意义
不同于诉讼阶段，律师为行政相对人提供行政处罚非诉法律服务的整个过程，与行政机关并不具有明显对抗性。这是因为，行政机关的最终目的并非追求作出行政处罚的结果，而是追求行政行为合法性，即使应当进行行政处罚，也是建立在事实清楚确凿，法律依据充分准确的合法前提下。基于此，行政机关与行政相对人最终目的可谓殊途同归——从不同角度对是否应该进行行政处罚以及罚多罚少、罚轻罚重进行合法性论证。因此，对行政机关而言，律师为行政相对人提供行政处罚非诉法律服务，其实是从不同角度对行政行为的合法性进行把关。
二、律师提供行政处罚非诉法律服务的具体内容探讨
笔者认为，相对人遭遇行政处罚，律师可提供的非诉法律服务包括但不限于以下内容：
（一）执法检查（调查）阶段
1.了解执法背景
这主要是指了解线索来源，如来源于举报、投诉，还是来源于转送，或是来源于日常行政检查。不同的来源可能对应不同的处理方式和处理程序，如某些部门对来源于特定途径的案件立案时间有要求，又如有些部门对投诉有专门的处理渠道，并不必然通过行政处罚途径进行立案调查。因此，通过专业律师的了解和判断，可从源头上如何合法应对行政处罚给予专业意见。
2.执法权限判断
这主要包括两方面内容，执法主体权限和执法地域权限。在执法主体权限的判断上，需考虑执法部门是否适当及执法层级是否适当。不同行政管理机关职责分工不同，包括行政处罚在内的行政职权必须来源于法律、法规及规章的明确规定，值得注意的是，现在国内大多数地方在施行综合执法改革，将多个行政机关的行政处罚职权集中于综合执法局，所以在判断主体权限时还需结合当地综合执法改革情况进行分析。除执法部门判断外，执法层级的判断也不容忽视。如反垄断行政处罚只能由省级及以上市场监督行政管理部门进行，如下级市场监督管理部门进行行政处罚调查，必须由有权主体委托且行为后果归属委托主体。又比如，虽然法条统一规定县级以上行政主管部门有行政处罚权限，但有的地方行政处罚权限集中于特定层级，需要检索地方性法规等文件予以明确。
3.配合调查的具体内容梳理
确定合法应对行政处罚执法调查的具体方案时，需先明确行政处罚执法调查的具体内容，因不同部门行政处罚执法检查有不同要求，这需专业律师结合实际情况具体分析。如反垄断行政处罚调查具体内容包括但不限于：进入被调查的经营者的营业场所或者其他有关场所进行检查；询问被调查的经营者、利害关系人或者其他有关单位或者个人，要求其说明有关情况；查阅、复制被调查的经营者、利害关系人或者其他有关单位或者个人的有关单证、协议、会计账簿、业务函电、电子数据等文件、资料；查封、扣押相关证据；查询经营者的银行账户。
4.陪同接受调查
在该阶段，律师可陪同行政处罚相对人配合行政机关的行政调查，并就如何应对和配合给予专业意见，包括但不限于：执法机关的要求是否超越法定范围；行政调查的程序是否规范；如何合法提供执法机关要求的相应材料；必要时陪同接受执法机关的询问。
5.违法行为自查
正式启动行政处罚非诉法律服务，对违法行为的分析自查至关重要，包括但不限于：相对人各项行为是否违法；如果违法，具体违反哪些法律法规（违法行为是否竞合，如果竞合，应如何处理）；违法行为对应的行政管理部门；有无补救措施及法定、酌定从轻、减轻甚至免于处罚情形。
（二）听证及陈述、申辩阶段
1.听证的范围确定
以下种类的行政处罚，相对人有申请听证的权利：较大数额罚款；没收较大数额违法所得、没收较大价值非法财物；降低资质等级、吊销许可证件或执照；责令停产停业、责令关闭、限制从业。对于“较大数额”的界定，我省区分了不同身份和不同情形予以界定，具体为：对非经营活动中公民的违法行为处以罚款或者没收财产2000元以上、法人或者其他组织的违法行为处以罚款或者没收财产2万元以上；对在经营活动中的违法行为处以罚款或者没收财产5万元以上，认定为“较大数额”。但是，如果国务院有关部门规定低于我省标准的，以国务院有关部门规定为准。
2.听证阶段的两个关键环节
笔者认为听证阶段较为关键的两个环节为相对人举证和质证环节。相对人为证明陈述、申辩理由应进行举证（陈述、申辩考虑维度在下文予以展开）；而在质证环节，行政机关作出行政处罚的所有证据必须开示（未经质证不得作为行政处罚依据），这是相对人完整阅卷的唯一机会（行政机关在听证会之前一般不会同意相对人的阅卷请求），因此在听证会上相对人及其代理人应快速对证据作出反映，对行政机关拟作出的处罚决定发表意见，特别是结合行政机关证据作出实体抗辩。
3.陈述、申辩的考虑维度
笔者认为应包括但不限于以下内容：
（1）行政处罚主体是否适格，既包括作出处罚决定的行政机关主体是否适格，又包括执法人员主体是否适格。对行政机关主体是否适格的判断，主要考虑是否符合级别管辖及地域管辖，以及是否纳入综合执法改革范围由综合执法局而非原职能部门统一进行行政处罚，这通常可结合各部门公布的权责清单进行考虑。对执法人员主体是否适格的判断，主要考虑执法人员是否有执法证，是否具备执法资格。
（2）行政机关处罚依据是否充分、适当，包括事实依据与法律依据，考虑的内容包括但不限于：相对人行为能否被界定为违法；相对人违法行为终止是否已超过两年；相对人违法行为是否持续；行政机关是否有明确的法律依据；行政机关对法律条款的援引和适用是否适当。
（3）是否具有从轻、减轻甚至免除处罚的情节，包括但不限于：相对人为自然人的，了解其年龄及行为能力情况；危害后果是否轻微；是否主动消除或者减轻违法行为危害后果；是否受他人胁迫或者诱骗实施违法行为的；是否主动供述行政机关尚未掌握的违法行为的；是否配合行政机关查处违法行为有立功表现的；是否初次违法；是否积极配合调查；是否具备主观过错。
（4）过罚是否适当，即设定的行政处罚是否与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当，包括但不限于：是否考虑相关因素（如相对人违法的主观意图，主观恶性程度）；处罚是否畸重，超过必要限度；是否没有正当理由的区别对待（即对同类违法情节应科处基本一致的种类、幅度）；是否违背自由裁量权标准（该标准通常公开，可通过查阅获取）。
（5）因拟对单位进行行政处罚而拟处罚自然人的，除考虑以上内容外，还应考虑该自然人是否为相应承担责任的适格主体。
（三）行政处罚决定书下达后的阶段
1.救济方式的选择
在处罚决定书下达后，如不服处罚决定书内容，可申请行政复议或行政诉讼，究竟采取哪种方式维权，专业律师可结合实际情况给出建议，需考虑的因素包括但不限于：是否有复议前置程序；行政复议的主体是否有限制（如垂直领导的行政机关，只能向上一级行政机关申请行政复议；省以下垂直领导的行政机关，部分省份可能对行政复议机关有明确规定）；是对处罚决定书合法性还是对合理性有异议。
2.行政处罚的履行（执行）
特别是行政处罚种类为罚款的，加处罚款什么时候开始计算，在什么情况下可以停止计算加处罚款，是否有条件申请减免处罚等事项，专业律师可结合实际情况提出意见或建议。
行政处罚的强制执行期限（是否经过复议、诉讼强制执行申请期限不同）的计算以及执行阶段的救济可能（大多数相对人认为在执行阶段已尘埃落定，没有争取必要，但其实该阶段依然存在和解可能，如有必要可相应争取），同样可请专业律师进行分析和指导。