矿产资源压覆性质和范围浅析

一 案情简介
（2017）鄂民终637号
2008年11月5日，硫铁矿厂取得采矿许可证。
恩黔高速公路北东起于沪渝高速公路湖北省恩施市谭家坝互通处，南西止于包茂高速公路重庆市黔江东互通处，途经湖北的恩施、宣恩、咸丰等县市。2010年10月，恩施州人民政府与湖北省交通投资集团有限公司签订恩黔高速投资协议，约定湖北省交通投资集团有限公司为恩黔高速的投资单位。为恩黔高速建设，湖北省交通投资集团有限公司的下属公司湖北交投高速公路发展有限公司出资成立高路公司。硫铁矿厂认为高路公司的建设行为对硫铁矿厂的采矿区造成压覆，双方为此发生纠纷，硫铁矿厂向一审法院提出诉讼请求：请求人民法院依法判令高路公司赔偿原告各项损失计2443.447万元，并由高路公司承担本案诉讼费用。
审理中，经当事人申请和双方协商，一审法院依法委托鉴定机构对恩黔高速公路建设项目对矿产资源压覆范围进行鉴定。2014年3月鉴定机构出具《压覆硫铁矿厂矿产资源调查评价报告》，其鉴定结论为：建设项目压覆小模硫铁矿资源储量硫铁矿矿石量9.30千吨（122b+333），金属铅99.55吨（122b+333），金属锌222.89吨（122b+333），金属铜10.33吨（333）。压覆矿产资源范围面积为203850.76㎡。硫铁矿厂矿区面积0.4933平方公里（493300.00㎡）。恩黔高速公路建设项目压覆硫铁矿厂矿区面积占硫铁矿厂矿区面积的41.32%。一审法院依法委托评估机构对硫铁矿厂被压覆矿产资源的市场价值进行鉴定。2015年11月，评估机构出具《压覆矿产资源市场价值评估报告》，其鉴定结论为：硫铁矿厂采矿权压覆矿产资源市场价值为186.7万元。
另查明，硫铁矿厂在矿区存续期间共向国家相关职能部门上缴费用285.9374万元。
二 裁判要旨
（一）一审裁判
2008年11月5日，硫铁矿厂取得采矿许可证。
恩黔高速公路北东起于沪渝高速公路湖北省恩施市谭家坝互通处，南西止于包茂高速公路重庆市黔江东互通处，途经湖北的恩施、宣恩、咸丰等县市。2010年10月，恩施州人民政府与湖北省交通投资集团有限公司签订恩黔高速投资协议，约定湖北省交通投资集团有限公司为恩黔高速的投资单位。为恩黔高速建设，湖北省交通投资集团有限公司的下属公司湖北交投高速公路发展有限公司出资成立高路公司。硫铁矿厂认为高路公司的建设行为对硫铁矿厂的采矿区造成压覆，双方为此发生纠纷，硫铁矿厂向一审法院提出诉讼请求：请求人民法院依法判令高路公司赔偿原告各项损失计2443.447万元，并由高路公司承担本案诉讼费用。
审理中，经当事人申请和双方协商，一审法院依法委托鉴定机构对恩黔高速公路建设项目对矿产资源压覆范围进行鉴定。2014年3月鉴定机构出具《压覆硫铁矿厂矿产资源调查评价报告》，其鉴定结论为：建设项目压覆小模硫铁矿资源储量硫铁矿矿石量9.30千吨（122b+333），金属铅99.55吨（122b+333），金属锌222.89吨（122b+333），金属铜10.33吨（333）。压覆矿产资源范围面积为203850.76㎡。硫铁矿厂矿区面积0.4933平方公里（493300.00㎡）。恩黔高速公路建设项目压覆硫铁矿厂矿区面积占硫铁矿厂矿区面积的41.32%。一审法院依法委托评估机构对硫铁矿厂被压覆矿产资源的市场价值进行鉴定。2015年11月，评估机构出具《压覆矿产资源市场价值评估报告》，其鉴定结论为：硫铁矿厂采矿权压覆矿产资源市场价值为186.7万元。
另查明，硫铁矿厂在矿区存续期间共向国家相关职能部门上缴费用285.9374万元。
（二）二审裁判
本案的争议焦点为：一、高路公司是否对硫铁矿厂构成侵权。二、如构成侵权，硫铁矿厂具体的损失项目及金额各是多少。三、一审法院以压覆比例确定损失分担比例是否妥当。结合查明的事实，本院分别评述如下：
1、关于高路公司是否对硫铁矿厂构成侵权的问题
从侵权责任的构成要件看，硫铁矿厂依法先取得由湖北省国土资源厅颁发的采矿许可证，其用益物权应予保护。高路公司取得相应建设用地使用权在后，其压覆行为和损害结果客观存在，且在压覆前没有按行政程序办理压覆审批登记手续，存在过错，压覆行为与硫铁矿厂用益物权受损有因果关系，高路公司理应承担侵权赔偿责任。
2、关于硫铁矿厂具体的损失项目及金额的问题
关于矿产资源压覆的补偿、赔偿项目及标准，法律没有明确规定，2010年9月8日国土资源部《关于进一步做好建设项目压覆重要矿产资源审批管理工作的通知》规定：补偿的范围原则上包括：1.矿业权人被压覆资源储量在当前市场条件下所应缴的价款（无偿取得的除外）；2.所压覆的矿产资源分担的勘查投资、已建的开采设施投入和搬迁相应设施等直接损失。参照上述通知精神，一审法院支持了硫铁矿厂的两项赔偿项目，一是经委托鉴定，压覆部分的矿产资源经鉴定市场经济价值为186.7万元，由高路公司承担；二是对硫铁矿厂有证据证明的、已向国家相关职能部门上缴费用285.9374万元，作为直接损失，由高路公司按压覆比例分担。以上处理并无不当。
硫铁矿厂提出的“一审判决未认定上诉人有形资产及实际施工投入的损失，不符合日常经验法则”以及请求酌情支持转让费、人工工资、管理人员工资、修建水池、饮水工程开支等上诉请求，因硫铁矿厂取得采矿权后，多年来一直未进行实质性的开采活动，也无证据证明以上支出与压覆行为有因果关系，故一审法院以“没有确实充分的证据证实”为由不予支持，符合本案的实际情况。
此外，关于高路公司提出的矿山治理备用金的问题，因硫铁矿厂已实际缴纳，且对于被压覆的部分履行矿山环境治理义务，客观上存在较大困难，是否能予返还处于不确定状态。在本案审理期间返还的条件未成就，也未实际返还，高路公司亦未提供相关职能部门必然返还的证据，故一审法院将该矿山治理备用金作为损失一并予以处理并无不当。当然，如果将来确有返还，高路公司可另行主张权利。
3、关于一审法院以压覆比例确定损失分担比例是否妥当的问题
由于高路公司在修建恩黔高速公路咸丰县段项目时对硫铁矿厂的采矿区域造成压覆并不是全部压覆，而是部分压覆，经鉴定其压覆比例为41.32%。按此比例，一审法院判决硫铁矿厂在矿区存续期间共向国家相关职能部门上缴费用由高路公司和硫铁矿厂分担，符合公平原则。
综上所述，判决如下：驳回上诉，维持原判。
三 律师评析
在现行法律框架内，矿业权本身是财产权、用益物权，同时亦具有行政许可特性，兼具公权和私权双重属性，受公法和私法共同规范。虽然在现行制度框架内矿业权仍是财产权和特许权的结合，但占主导地位的应是物权属性。压覆造成矿业权受损，属于侵害他人民事权益，应视情节不同，对矿业权人进行赔偿或补偿。本案中，高路公司未履行审批义务，具有主观过错，因此应当对硫铁矿厂承担赔偿责任。
四 实务要点
（一）压覆的概念
在我国法律法规体系中，压覆一词早在1986年的《矿产资源法》就已经出现，《矿产资源法》（1986）第三十一条规定“在建设铁路、工厂、水库、输油管道、输电线路和各种大型建筑物或者建筑群之前，建设单位必须向所在省、自治区、直辖市地质矿产主管部门了解拟建工程所在地区的矿产资源分布和开采情况。非经国务院授权的部门批准，不得压覆重要矿床。”《矿产资源法》之后的两次修改均沿用了这一条款，但也没有增加其他有关压覆的规定。压覆的正式定义见于国土资发﹝2000﹞386号文《国土资源部关于规范建设项目压覆矿产资源审批工作的通知》，其中第二条规定“压覆矿产资源是指因建设项目实施后导致矿产资源不能开发利用。”即在开发建设铁路、公路、能源、水利、输电线路、油气管道、大型建筑物等基础设施项目时，因项目影响，矿业权人不能利用已设置矿业权的矿产资源，从而导致该矿产资源无法开发、失去利用价值的情形。
（二）压覆纠纷属于民事纠纷
现行法律规定下，矿业权属于用益物权，矿业权人享有占有、收益、使用的权利，建设项目的实施，导致先设的矿业权与项目建设主体后取得的建设用地使用权之间，在一定空间和时间范围上形成冲突。此种冲突的双方是矿业权人和项目业主单位，双方属于平等的民事主体，《国土资源部关于进一步做好建设项目压覆重要矿产资源审批管理工作的通知》第4条第3款也要求“ 建设项目压覆已设置矿业权矿产资源的，新的土地使用权人还应同时与矿业权人签订协议”，因此压覆纠纷属于民事法律关系。
需要指出的是，政府部门或者其成立的项目指挥部、办公室等进行压覆纠纷协调或与各方共同签订意向协议，也不代表政府部门做出了行政行为，此时仍需要结合具体行为和协议内容来认定政府部门是否是履行的行政管理职责、是否属于具体行政行为，进而确定是否属于行政诉讼。
（三）压覆区域范围与补偿评估范围的区别
一般来讲，矿产资源压覆补偿中，压覆区域范围就是补偿评估范围，但有时二者并不一致。在建设项目压覆矿产资源时，存在多种情形，比如铁路或者公路这样线性工程，如果是对矿业权矿区范围的边缘压覆，一般并不会给矿业权人造成太大的损失，但如果工程选址穿越矿产资源赋存的核心区域，虽然没有压覆全部资源，但从技术或者经济角度来看，可能导致该矿业权开发技术上不可行或者价值上不经济，此时评估补偿范围应当是整个矿业权的价值，评估补偿范围当然大于压覆区域范围。所以在矿产资源压覆补偿中，应当正确区分压覆范围和补偿范围，一般情况下压覆范围即补偿范围，但也经常存在补偿范围大于压覆范围的特殊情形。
五 法律依据
《中华人民共和国民法典》
第三百二十九条 依法取得的探矿权、采矿权、取水权和使用水域、滩涂从事养殖、捕捞的权利受法律保护。
第一千一百六十五条行为人因过错侵害他人民事权益造成损害的，应当承担侵权责任。