浅析不动产争议的解决途径

目前，国内各项发展对自然资源的所需日益凸显，生产生活中使用自然资源中产生的纠纷越来越多，由于法律的不健全加之缺乏解决途径造成了很多的顽瘴痼疾和不稳定因素产生，特别是当前的诉讼和信访纠纷案件，大量集中在土地、房屋、草场、林木等不动产权的使用权和所有权权属争议范围。为了彻底解决问题，切实加强和践行习近平总书记法治思想，《中华人民共和国民法典》的出台及《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》的重新修订颁布，为处理和化解不动产权权属的矛盾起到了良法善治的效果。即使如此，在问题实际处置中还是有认识上的歧义。因此，有必要对这一问题进行探讨。
一、不动产权权属纠纷类型
本文重点论述的纠纷类型主要是对土地、房屋、林木、草场等不动产的当事人取得不动产初始登记相关证书后和当事人之间发生以上的不动产买卖、赠与、继承、承包、产权登记部门依法办理相应不动产物权变动登记后，基于双方当事人之间对不动产权属证书记载的权属存在争议、对不动产权属证书记载的四至范围存有异议、双方持有的不动产权属证书明显在四至的文字描述、附图、现场界址以及指界情况互相冲突、当事人一方或者双方均持有不动产权属证书（一地两证）、一方当事人因反悔等原因对物权变动登记行为提出异议等不服国有土地使用证、集体集体宅基地使用证、房屋产权证、草原使用证、林权证、农村土地承包经营权证书、不动产证等相关证书的发证行政行为的案件纠纷。
二、纷争化解的不同途径和方式
（一）不同的法律适用造成解决途径不同
《中华人民共和国民法典》第二百二十条第一款规定，“权利人、利害关系人认为不动产登记簿记载的事项错误的，可以申请更正登记。不动产登记簿记载的权利人书面同意更正或者有证据证明登记确有错误的，登记机构应当予以更正”。第二百一十条规定：“不动产登记，由不动产所在地的登记机构办理。国家对不动产实行统一《不动产登记暂行条例》第十四条第二款第六项规定，当事人认为登记错误的，可以双方或者单方申请更正登记或者异议登记。《不动产登记暂行条例实施细则》第七十九条规定，权利人、利害关系人认为不动产登记簿记载的事项有错误申请更正登记的，应当提交不动产权属证书、利害关系材料、证实不动产登记簿记载错误的材料以及其他必要材料；第八十条则规定，不动产登记簿记载确有错误的，不动产登记机构应当予以更正；不动产权属证书或者不动产登记证明填制错误以及不动产登记机构在办理更正登记中，需要更正不动产权属证书或者不动产登记证明内容的，应当书面通知权利人换发，并把换发不动产权属证书或者不动产登记证明的事项记载于登记簿；对于不动产登记簿记载无误的，不动产登记机构不予更正，并书面通知申请人。登记制度。统一登记的范围、登记机构和登记办法，由法律、行政法规规定。”相对于更正登记，现行法律对涉及土地权属，以及林地和林木权属的争议，还另行专门规定了权属争议处理程序。《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。《中华人民共和国森林法》第十七条规定，单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理。当事人对人民政府的处理决定不服的，可以在接到通知之日起一个月内，向人民法院起诉。在林木、林地权属争议解决以前，任何一方不得砍伐有争议的林木。《中华人民共和国草原法》第十六条规定，草原所有权、使用权的争议，由当事人协商解决；协商不成的，由有关人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡（镇）人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以依法向人民法院起诉。在草原权属争议解决前，任何一方不得改变草原利用现状，不得破坏草原和草原上的设施。可见，不动产权利发生争议时，法律专门设定了权属争议处理程序。原国土资源部还专门制定《土地权属争议调查处理办法》，明确了解决权属争议的调查处理程序。《土地权属争议调查处理办法》第二条规定，本办法所称土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议。
以上的法律规定和部门规章说明，现行不动产管理领域，当事人对土地、林地、草地、房屋等的所有权和使用权归属问题发生争议协商无果的，一是可通过更正登记程序解决争议。二是可通过权属争议处理程序解决争议。两者不存在只能选择某一种程序的问题。因为对土地、林地等不动产权属登记提出更正登记申请，往往与不动产权属争议密不可分；所有权或者使用权争议，常常伴随着对不动产登记的异议。除非不动产权属证书的登记错误仅仅涉及文字等记载错误且双方对土地、林地所有权或者使用权的实际状况本身并无争议；或者说双方均认可不动产权利本身并未发生物理交叉，而仅仅是证书四至记载或者图表记载形成冲突。因此，对国土资源部办公厅《关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》（国土资厅函〔2007〕60号）的内容，仍应全面准确地予以理解和把握。该函认为，土地权属争议是指土地登记前，土地权利利害关系人因土地所有权和使用权的归属而发生的争议。土地登记发证后已经明确了土地的所有权和使用权，土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议。土地所有权、使用权依法登记后第三人对其结果提出异议的，利害关系人可根据《土地登记规则》的规定向原登记机关申请更正登记，也可向原登记机关的上级主管机关提出行政复议或直接向人民法院提起行政诉讼。对该函“土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议”的观点，应当主要是指不动产权证存在“填制错误”，或者权证虽然错误但当事人对实际状况和界址并无争议，或者其他能够通过更正登记解决的情形。如果双方当事人之间对不动产权属证书记载的权属存在争议，或者对不动产权属证书记载的四至范围存有异议，或者双方持有的不动产权属证书明显在四至的文字描述、附图、现场界址以及指界情况互相冲突，那么虽然当事人一方或者双方均持有不动产权属证书，也可以认定为权属争议；当事人不选择更正登记程序或者选择更正登记后仍存有异议的，可以依法申请地方人民政府作出相应的权属处理决定；权属处理决定否定不动产权属证书登记的，地方人民政府（不动产登记机构）应当依法对不动产权属证书作出相应变更。当然，从维护不动产权属证书的稳定性和权属处理的效率性角度考虑，宜在今后立法中鼓励发生争议的当事人先行申请更正登记，或者进一步明确更正登记程序与权属争议处理程序的适用条件。但在现行立法对申请更正登记条件尚无明确规定，且对要求必须提交“证实不动产登记簿记载错误的材料”的内涵、外延均不明确的情况下，鉴于成功申请更正登记的高标准性与“行政登记程序重开”问题的复杂性，以及实践中不动产登记机构对更正登记申请审查的形式性，因而尚不宜将申请更正登记程序与申请权属处理程序完全分割，不宜机械理解有关“发证后提出的争议不属于权属争议”的表述。也就是说，在现行法律对土地、林地、草地等不动产权属争议处理程序未严格限定标准情况下，一概认为当事人在不动产登记发证之后所提出的争议即均不属于不动产权属争议，尚缺乏法理和法律依据，也与我国现行不动产管理实践和管理水平不相符合。
简而言之，协商解决、变更登记申请、行政复议、民事或行政诉讼是化解不动产权属纠纷的途径，当事人对不动产的所有权和使用权归属发生争议的，应当先行协商解决。协商未果的，可以结合争议的实质与双方当事人是否持有不动产权证等情况，分别选择针对不动产权证提出复议或者提起诉讼解决争议，或者针对不动产权证申请启动更正登记程序解决争议，或者通过权属争议处理程序解决争议。即使当事人因超过法定期限无法对不动产登记行为通过提出复议或者提起诉讼的方式寻求救济，也仍可以选择其他途径寻求救济。
（二）纷争化解方式
1、初始登记取得不动产证发生纠纷不属于行政复议前置案件。首先，行政机关颁发土地等自然资源的不动产证书的行为以及行政相对人领取有关土地等自然资源的不动产证书的初始登记，属于行政许可性质。根据《中华人民共和国行政许可法》第七条、第八条第一款和十二条的规定，公民、法人或其他组织对行政机关颁发、收回或注销土地使用证的行政行为不服，既可以提起行政诉讼，也可以提起行政复议。其次，根据最高人民法院的《最高人民法院关于适用<行政复议法>第三十条第一款有关问题的批复》（法释[2003]5号）司法解释规定，不服不动产证不属于《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款的经行政复议后才可以向人民法院提起行政诉讼的调整范围。第三，《最高人民法院行政审判庭关于行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证的行为是否属于确认行政行为问题的答复》（[2005]行他字第4号）有关土地等自然资源所有权或者使用权的初始登记，属于行政许可性质，不应包括在行政确认范畴之内。据此，行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证书的行为不属于复议前置的情形。”根据这一解释，需要复议前置的并不是颁发自然资源权利证书这样的“确权”行为，而是行政机关就当事人间自然资源权属争议所作出的“确权”行为，实际上属于行政机关处理民事争议的行政裁决范畴。
需要注意的是，不服土地使用证提起行政复议的申请期限适用《中华人民共和国行政复议法》第九条的规定，其中第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。”第二款规定：“因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。”即一般是应自知道具体行政行为之日起60日内提出；提起行政诉讼的起诉期限适用《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款的规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”即从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。超过法定期限，就视为自动放弃权利，导致复议申请权或提起诉讼权利的丧失。行政复议申请期限和行政诉讼的起诉期限的立法目的，一是对行政管理相对人合法权益的保护，二是维护正常的行政管理秩序。
2、关于县人民政府（包含不动产登记机构）对选择更正登记程序、行政复议程序或者权属争议处理程序的判断权与司法谦抑的问题。
当事人一方与另一方之间均持有相应的不动产证构成不动产权属争议。在此情形下，当事人一方或者双方可以申请县人民政府（不动产登记机构）分别启动以下三种程序解决争议：一是申请更正登记程序，二是申请行政复议程序，三是权属争议处理程序。县人民政府不动产登记机构有权根据相应的申请，结合具体情形依法分别作出更正登记决定、行政复议决定或者权属争议处理决定。由于上述三种程序适用的条件和范围相互交叉，故在不考虑行政复议期限限制等原因外，并不存在法定的优先选择程序。 但是，行政复议程序显然最为便捷、最易启动、也最容易达到相关证明标准，因而当事人会优先选择；权属争议处理程序则由于其最能够一次性彻底解决争议且不受具体争议过程、是否有权属证书的限制，因而更有利于解决历史争议或者已经超过法定申请行政复议期限的相关争议；而更正登记程序除在解决“记载错误”“登记错误”等非实质性权利争议具备优势外，由其申请立案的高标准和处理程序的任意性，以及程序重开的复杂性所决定，并不宜作为最佳的选择。正是基于上述三种行政程序关系的复杂性与优缺点，应当承认县人民政府（不动产登记机构）对更正登记程序、行政复议程序或者权属争议处理程序的建议权和决定权。人民法院对地方人民政府（不动产登记机构）结合争议具体情况和法律规定所作出的程序选择决定，应当予以充分尊重。
3、乡（镇）人民政府在处理土地、房屋、林权、草地等不动产权属争议案件过程中，当事人不服土地使用证、草原使用证、房屋所有权证、林权证、不动产证问题的解决途径。
根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定、《中华人民共和国森林法》第十七条规定、《中华人民共和国草原法》第十六条规定，乡镇人民政府有权处理个人之间、个人与单位之间的土地、林权、草地权属争议。以上权属案件由乡镇人民政府处理，可以做到行政复议不出县（市），有利于矛盾化解在基层，有利于减少当事人经济支出和精力付出，也有利于减轻州（地）级人民政府的行政复议工作负担。乡镇人民政府处理以上权属争议案件过程中，往往会出现一方当事人不服行政机关颁发给另一方当事人的证书的情形。经过调查，确实发现集体宅基地证、房屋所有权证、草原使用证、林权证确实存在事实或法律问题，应予撤销。乡（镇）人民政府根据参照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十九条的规定：“当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。”在乡（镇）人民政府处理阶段，经请示县政府同意撤销争议证书后，乡（镇）人民政府的处理决定可根据县政府的批复意见作出依法撤销证书。从而可以直接减轻县政府因当事人不服行政复议决定提起行政诉讼引发的出庭应诉负担。
4、在行政诉讼中一并审理民事案件。
行政机关对不动产权属争议案件的处理，解决的是民事纠纷。如果在民事纠纷没有解决的情况下，将处理民事纠纷的行政机关作为被告告到人民法院，人民法院仅通过行政诉讼程序审查行政机关作出的有关裁决是否合法，这样处理，很容易造成将民事纠纷在司法机关和行政机关之间推来推去，解决不了当事人所关心的民事权益的保护问题，偏离了所要解决的核心问题即民事纠纷本身，徒增了问题的复杂性。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》增设行政诉讼中一并审理民事案件的规定。
结语
通过以上探讨，期待能对自然资源类不动产确权工作实践有所帮助，采用正确的和好的解决途径、解决方式有利于纠纷的及时化解，进而稳定民事法律关系，促进社会经济发展。