审计结果VS.竣工结算恩怨如何了结？

近日，笔者参加法律顾问单位关于政府投资建设项目招标文件编制的会议，讨论到竣工结算是否以审计结果为准的问题时，各方分歧较大。
招标人（项目发包人）认为应当在招标文件施工合同中明确：以审计结果作为项目竣工结算依据，如果不这样规定，则可能出现两个结果：一个是按照施工合同约定做出的结算价；另一个是政府审计结果。
当两个结果不一致时，就让发包人为难了，如果按照合同约定的结算价付款，这样政府审计时，发包人需要向审计方说明结算价与审计结果不一致的原因及理由并提供相关证据。
每个造价员、每个造价机构做出的造价结果都可能存在差异，所以，为了防止出现解释不清的局面，发包人宁愿选择直接以审计结果作为竣工结算价。
招标代理机构则提出反对意见，认为不能以审计结果作为竣工结算价，因为政府文件已做出了禁止性规定。
2020年02月26日住房和城乡建设部办公厅发布建办市〔2020〕5号《关于加强新冠肺炎疫情防控有序推动企业开复工工作的通知》，该通知第（七）条规定“……规范工程价款结算，政府和国有投资工程不得以审计机关的审计结论作为工程结算依据，建设单位不得以未完成决算审计为由，拒绝或拖延办理工程结算和工程款支付。
”根据这个文件规定，招标代理机构认为：在编制政府投资建设项目招标文件时，不能在合同中约定“以审计机关的审计结论作为工程结算依据”。
一边是发包人基于实务操作的考虑，一边是文件硬性规定，政府投资项目审计结果与竣工结算多年来的恩怨该如何了结？
历史进程
2017年之前
政府投资项目审计结果与竣工结算的恩怨几经沉浮，忽左忽右。
曾出现“以审计结果作为建设工程竣工结算依据”的地方性法规。
2017年
全国人大常委会法工委收到审查建议后，进行研究，于2017年2月出台法工委函〔2017〕2号《全国人大常委会法工委对地方性法规中以审计结果作为政府投资建设项目竣工结算依据有关规定的研究意见》（以下简称“研究意见”），研究意见认为：
“以审计结果作为建设工程竣工结算依据”的地方性法规混淆了行政法律关系与民事法律关系的界限，扩大了审计决定的效力范围，限制民事权利，超越了地方立法权限。
对地方性法规中直接规定以审计结果作为竣工结算的依据和规定应当在招标文件中载明或者在合同中约定以审计结果作为竣工结算依据的条款，应当予以清理纠正。
但是地方性法规规定建设单位可以在招标文件中载明或者在合同中约定以审计结果作为竣工结算的依据的条款，不存在与法律不一致、超越地方立法权限的问题。
该研究意见针对的是地方性法规中规定“以审计结果作为建设工程竣工结算依据”的处理方式，但在实践中存在被过分解读的情况，扩展成了“不得以审计结果作为建设工程竣工结算依据”。这又矫枉过正了。
2020年
2020年02月26日住房和城乡建设部办公厅发布建办市〔2020〕5号《关于加强新冠肺炎疫情防控有序推动企业开复工工作的通知》，该通知第（七）条规定“……规范工程价款结算，政府和国有投资工程不得以审计机关的审计结论作为工程结算依据，……。”
该通知同样混淆了行政法律关系与民事法律关系的界限，限制了民事权利，忽略了民事法律关系中平等主体之间“契约自由”的原则。这与现行《合同法》乃至明年即将实施的《民法典》有关规定相抵触。
法院观点
关于政府投资项目审计结果与竣工结算的恩怨纷争解决方式，最高人民法院早已给出了定论，2015年04月19日最高人民法院在《2015年全国民事审判工作会议纪要》第49条中明确：
“依法有效的建设工程施工合同，双方当事人均应依约履行。合同约定以审计机关出具的审计意见作为工程价款结算依据的，应当遵循当事人缔约本意，将合同约定的工程价款结算依据确定为真实有效的审计结论。承包人提供证据证明审计机关的审计意见具有不真实、不客观情形，人民法院可以准许当事人补充鉴定、重新质证或者补充质证等方法纠正审计意见存在的缺陷。上述方法不能解决的，应当准许当事人申请对工程造价进行鉴定。”该规定是遵循合同“平等自愿”原则的。
即在合同中约定“以审计结果作为竣工结算依据”，则应当遵守，除非审计结果存在问题。
解决方案
目前，政府审计也在逐渐回归其审计监督的本质，将其审计边界清晰化，重点放在对政府投资项目预算执行情况和决算进行审计监督，所规范的是审计机关与被审计单位之间的行政关系，而不是被审计单位与其合同相对方的民事合同关系。
在实践中，仍然存在对政府投资项目进行全面审计的情况，所以笔者建议根据实际情况采用两种方式处理：
其一，如果政府对其投资项目进行全面审计的，则可考虑在招标文件中明确：以审计结果作为本建设工程结算价款，在施工合同中也约定此条款。这样方可解决出现两个结算价款而难以抉择的情况。
其二，如果政府对其投资项目不作全面审计，而只是抽查审计的，则可考虑在招标文件中明确：本项目若有政府审计结果的，则以审计结果作为本项目结算价款；若无，则以发包方聘请（或者承、发包双方确认）的造价机构做出的审价结果作为结算价款。同样，在施工合同中也约定此条款。
期待政府审计工作的进一步规范，这样就只需采用统一的处理方式，而无需过多考虑各个项目的个性了。