05 行政协议纠纷司法审查重点
（一）审查重点
行政协议纠纷的司法审查是确保行政机关依法行政和保护当事人合法权益的重要环节。审查的重点主要集中在合法性审查和合约性审查两个方面，以确保行政协议的实施既符合法律规定，又尊重合同双方的约定。
- 合法性审查：
合法性审查主要关注行政机关在行使单方变更、解除权时是否依据法律、法规、规章等上位法的规定。主要包括：是否超越法定职权或滥用职权；是否存在适用法律错误；是否违反了诚实信用原则和公平原则；是否充分考虑了当事人的合法权益和社会公共利益；在行使单方变更、解除权时是否给予了当事人充分的陈述和申辩机会；是否提供了充分的证据来支持其行为的合法性。 - 合约性审查：
合约性审查侧重于行政机关是否遵守了合同中规定的权利和义务，以及是否存在违反合同约定的行为。
（二）裁判意见摘录
案例1：2003年11月20日，盈丰公司与县政府签订了《中方县城公共供水项目建设经营合同书》，其中包含了关于亏损补偿的条款。盈丰公司在经营过程中出现亏损，多次请求县政府给予补偿。县政府则拒绝对盈丰公司进行补偿。2017年2月，第三方审计机构对中方县自来水有限公司的经营亏损进行了审计，审计结论显示亏损金额高达7860.72万元。2017年11月27日，双方签订了《中方县自来水有限公司资产整体回购协议书》，约定县政府整体回购中方县自来水有限公司资产。盈丰公司认为县政府未按《合同书》约定履行补偿义务，于2017年12月22日向法院提起诉讼。法院认为行政协议是行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。行政协议实质还是行政行为。对行政协议的审查应当遵循合法性审查的原则，其法律适用应先适用行政法律规范，只有在行政法律规范没有规定时，尚可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。同时，在行政实践中，法律、行政法规、地方性法规、规章、规范性文件等构成行政机关依法行政的指引规范，因此不得因为地方性法规、规章、规范性文件效力层级不高，就否认其对行政机关自身的约束力。只要是合法有效的规范，且具有实质拘束力，就不能简单地置之不理，只要在位阶上优于行政协议，都可以作为协议合法性审查判断的依据。行政主体实施行政协议行为时，不得违反位阶上优于行政协议各层级规范中的强制性规范。法院认为，根据相关法律规定和合同约定，县政府应当对盈丰公司的亏损进行补偿，而《中方县城公共供水项目亏损补偿协议书》中关于县政府不再进行补偿的约定违反了上述法规，属于重大违法。判决县政府在判决生效后60日内按《合同书》的约定对盈丰公司亏损作出处理决定。
案例2：在宁晋县佳源热力有限公司与延津县人民政府一审行政判决书中也载明，行政协议案件是对行政协议的合法性进行审查，适用《中华人民共和国行政诉讼法》规定的判决方式，不存在独立的行政协议案件判决方式。被告不依法履行、未按照约定履行行政协议义务的，人民法院应当按照不履行法定职责行政案件的审理规则进行审理。不依法履行、未按照约定履行行政协议义务行为违法，造成原告实际损失的，应当按照行政机关不依法履行、未按约定履行行政协议违法行为在损失发生和形成中的作用大小，判决行政机关承担相应的赔偿责任。
（三）工作建议
以下是站在行政机关角度的一些工作建议： - 严格遵守法律法规：
行政机关在签订、履行、变更或解除行政协议时，应当确保所有行为均基于法律、法规、规章等上位法的规定。确保所有行政行为都有明确的法律依据，避免超越法定职权或滥用职权。 - 坚持法定程序：
在行使单方变更、解除权时，应当遵循法定程序，确保程序的合法性。这包括但不限于通知当事人、提供陈述和申辩机会、记录决策过程等。 - 尊重合同约定：
行政机关应当遵守行政协议中的权利和义务，不得无正当理由单方面增加或减少行政相对人权利义务。在必要时，应当与协议方进行充分协商，寻求共识。 - 保障当事人权益：
在行政协议的签订和执行过程中，应当充分考虑和保障当事人的合法权益，确保行政机关的行为不会无故损害当事人的利益。 - 维护公共利益：
行政机关在行使职权时，应当平衡当事人权益和社会公共利益，确保行政协议的实施符合公共利益的需要。 - 提供充分证据：
行政机关应当为其行为提供充分的证据支持，确保在司法审查中能够证明其行为的合法性和合理性。 - 及时修订和完善规范性文件：
行政机关应当定期审查和修订其规范性文件，确保其内容与上位法保持一致，及时废止或修改与法律法规相抵触的规定。
8.其他。
06 哪些情形下行政行为将被判决撤销或部分撤销？
（一）具体情形
在行政诉讼中，人民法院对行政行为的合法性进行审查，当行政行为存在法定的违法情形时，法院可以判决撤销或部分撤销该行政行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，以下是可以导致行政行为被判决撤销或部分撤销的情形：1. 主要证据不足；2. 适用法律、法规错误：3. 违反法定程序；4. 超越职权；5. 滥用职权；6. 明显不当。
（二）裁判意见摘录
案例1：2013年8月27日，南丰县人民政府与福建中气天然气投资有限公司（以下简称福建中气公司）签订了《南丰县城东新区及黄金工业园管道天然气投资合同》（以下简称《投资合同》），授予福建中气公司30年的管道燃气建设与供应特许经营权。福建中气公司在南丰县成立项目公司南丰县中气天然气有限公司（以下简称南丰中气公司），并由南丰中气公司与南丰县建设局签订特许经营协议。2020年4月22日，南丰县政府以福建中气公司转让了项目公司100%股权构成根本违约为由，向福建中气公司发出《解除合同通知》。特许经营协议中约定，在项目公司的股东或股权结构发生变化时，该公司应在十日内向主管部门提交书面备案报告。但南丰县政府未提供充分证据证明股权转让导致不符合授权资格条件情形的出现、项目公司及其新股东不具备继续履行投资合同的能力以及其他公共利益考虑需要单方解除《投资合同》。二审法院认为南丰县政府的《解除合同通知》缺乏充分的事实根据，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项规定的“主要证据不足的”情形，应予撤销。法院指出，股权转让的结果并不必然导致特许经营权转让，即股权转让仅构成特许经营权转让的必要条件而非充分条件。
案例2 ：2002年6月27日，库车县人民政府与新疆鑫泰投资（集团）有限公司签订《天然气城市输配项目投资开发建设合同》，授予原告在库车县辖区内天然气市场的经营、管理、开发和发展权。2015年9月14日，库车经济技术开发区管理委员会与原告签订《库经开区装备制造产业园区天然气输配项目投资开发合作框架协议》，约定原告在库车经开区机械装备制造产业园区范围内具有天然气市场的经营开发权。2018年2月11日，库车县住房和城乡建设局与第三人昊泰公司签订《城市管道燃气特许经营权协议》，授予昊泰公司在库车县城北新区及库车经济技术开发区内的天然气业务特许经营权，期限为三十年。原告鑫泰公司认为，被告库车县人民政府授予第三人昊泰公司的特许经营权侵害了其合法权益，请求法院撤销该具体行政行为，并由被告承担诉讼费用及其他费用。被告库车县人民政府辩称，其并非适格被告，且与原告签订的合同无排他性约定，故授予第三人昊泰公司燃气特许经营权不违反原、被告之间合同约定，程序合法。第三人昊泰公司认为，与库车县住建局签订的特许经营权协议程序合法，符合社会公共利益，并不违反被告与原告签订的天然气城市输配项目投资开发建设协议的约定。法院审理认为，库车县人民政府是本案的适格被告。在授权库车县住建局实施特许经营权过程中，存在违反相关规定的情形，包括未向社会公开发布招标条件、未严格按照特许经营者应当具备的条件进行审查、公示时间不足等问题。法院判决撤销被告库车县人民政府作出的授予第三人昊泰公司库车县城北新区及库车经济技术开发区区域燃气特许经营权的具体行政行为，并由被告承担案件受理费。
（三）工作建议
以下是站在行政机关角度的一些工作建议： - 确保证据充分：
在作出任何行政行为之前，应确保收集并保存所有相关的证据，包括书面文件、证人证言、专家意见、现场调查记录等，以支持行政决定的正确性和合法性。 - 正确适用法律法规：
行政机关应当准确理解和适用相关法律、法规和规章，避免因误解或错误适用法律而导致的行政行为被撤销。 - 遵守法定程序：
严格遵守法律规定的程序，包括但不限于公告、听证、征求意见、决策记录等。确保所有程序性要求都得到满足，以防止程序违法。 - 不超越职权：
行政机关应当在法定职权范围内行使权力，不得越权作出决定。在职权边界不明确的情况下，应寻求上级机关的指导或法律解释。 - 避免滥用职权：
行使自由裁量权时，应当遵循公平、公正、合理的原则，不得基于个人偏好、利益冲突或其他不当因素作出决定。 - 合理性审查：
行政行为应当符合常理和公序良俗，避免作出明显不当的决定。在作出可能影响公共利益或个人权益的重大决定时，应进行充分的影响评估和合理性审查。 - 及时纠正错误：
一旦发现行政行为存在问题或收到相关投诉，应及时进行审查并纠正错误，避免问题升级导致司法审查。 - 保持沟通透明：
与当事人和其他利害关系人保持良好沟通，确保决策过程的透明度，及时回应公众关切和疑虑。
9.其他。
07 哪些情形下政府方行为违法但法院却判决不予撤销？
（一）具体情形
在行政诉讼中，尽管某些政府方的行为可能被认定为违法，但出于对国家利益、社会公共利益的保护，或者考虑到其他特殊情况，法院可能判决确认行政行为违法，但不予撤销。特殊情形如下：1. 国家利益或社会公共利益考量：2. 程序轻微违法但不影响权利实质；3. 行政行为不可撤销或无撤销必要：4. 采取补救措施，即使法院确认行政行为违法，也可以要求行政机关采取补救措施，以纠正违法行为的影响，保护当事人的合法权益，同时维护社会公共利益。
（二）裁判意见摘录
案例1： 2012年2月23日，惠州市人民政府与北京首都创业集团有限公司签署了《建立全面战略合作关系框架协议书》，约定就多个领域开展合作。随后，北京首创公司关联公司成立了惠州首创公司，启动惠州海洋生态园项目。2012年12月13日，惠州市人民政府与惠州首创公司签署《惠州海洋生态园项目投资建设框架协议书》，达成初步合作意向。同年12月29日，双方签订了更为详细的《惠州海洋生态园项目协议书》，约定了项目的投资、建设、运营等具体事项。惠州首创公司在推进项目过程中，未能按照协议约定的时间和条件完成投资建设义务，导致项目长期停滞。2017年3月，惠州市人民政府发出通知，以惠州首创公司未履行投资义务、构成根本性违约为由，解除与惠州首创公司签订的《惠州海洋生态园项目协议》，并收回项目的投资建设运营权。惠州首创公司不服惠州市人民政府解除合同的决定，提起行政诉讼，请求撤销解除通知并继续履行协议。一审法院判决确认惠州市人民政府解除合同的行为违法，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，因此不予撤销。惠州首创公司不服一审判决，提起上诉。广东省高级人民法院经二审审理后，驳回上诉，维持原判，确认惠州市人民政府解除合同的行为违法，但不予撤销。
案例2：厚德九天（湖北）环保科技集团有限公司（以下简称“九天环保公司”）不服宜昌市城管委于2018年12月25日作出的宜市城管函〔2018〕26号《关于解除的函》，该函解除了双方签订的《特许经营协议》。九天环保公司认为其已经完成了项目的全部前期工作，并多次向宜昌市城管委提出启动项目的申请，但宜昌市城管委未予回复，导致项目无法启动。宜昌市城管委未与其协商，擅自解除协议的决定是无效的。宜昌市城管委认为解除《特许经营协议》依据充分、程序合法、适用法律法规正确并指出九天环保公司未按协议约定按时完成前期工作，导致项目未取得湖北省发改委核准，合同目的不能实现。法院确认宜昌市城管委具有解除《特许经营协议》的职权。认为宜昌市城管委解除《特许经营协议》的条件成立，因为九天环保公司迟延履行债务，致使合同目的不能实现。同时法院明确认为宜昌市城管委解除《特许经营协议》的程序轻微违法，但对原告权利义务不产生实际影响。因此判决确认宜昌市城管委作出的宜市城管函〔2018〕26号《关于解除的函》程序违法，但不予撤销。
案例3：2009年7月31日，台儿庄区建设局（经台儿庄区政府授权、被告）与枣庄市燃气总公司（原告）签订特许经营权合同，授予30年特许经营权，并约定成立项目公司实施特许经营权。2015年7月20日，区政府与第三人昆仑公司签订特许经营协议，授予昆仑公司特许经营权，暂停原告城区外围环状管网的敷设。原告认为被告的行为违反了法定程序，侵害了原告的合法权益。法院判决确认被告与第三人签订的《城市燃气特许经营协议书》违法但不予撤销，责令被告采取补救措施，案件受理费由被告负担。
案例4： 2016年4月29日，彭阳县政府与易巨能公司签订《彭阳县县城集中供热特许经营协议》，授予易巨能公司特许经营权，期限为25年。易巨能公司成立巨能热力公司，负责特许经营项目的建设经营管理。易巨能公司因拖欠电费，被供电部门断电，后彭阳县政府协调恢复供电，但易巨能公司拒绝恢复供热。彭阳城管局作出接管决定书，接管了易巨能公司停用的换热站，并恢复了供热。一审法院判决确认彭阳城管局和彭阳县政府接管停用换热站的行政行为违法，但不予撤销，因为撤销会给社会公共利益造成重大损害。
（三）工作建议
针对上述情况，行政机关可以采取以下优化措施：
1.加强事前审查：在实施行政行为之前，应进行充分的法律审查和风险评估，确保所有行为均符合法律规定，避免程序违法。
2.完善内部监督：建立健全内部监督机制，对行政行为的合法性进行定期检查，及时发现并纠正违法行为。
3.提高透明度：增加行政行为的透明度，确保公众和利害关系人能够及时了解行政决策的信息，提供反馈和建议。
4.强化法律培训：定期对行政机关工作人员进行法律培训，提高其法律素养和依法行政的能力。
5.及时补救：一旦发现违法行为，应立即采取措施进行补救，减少对国家利益和社会公共利益的损害。
6.其他。
08 行政行为被撤销的法律后果
（一）法律后果
行政行为被撤销的主要法律后果如下： - 失去法律效力：
一旦行政行为被法院判决撤销，该行政行为自撤销之日起丧失法律效力。在某些情况下，撤销的效力可能会追溯到行政行为作出之日，尤其是当撤销是基于行政行为本身的严重违法或不当时。 - 权利义务状态的变化：
行政行为的撤销可能导致当事人之间的权利义务状态发生变化。具体而言，原告的权利是否恢复到行政行为作出之前的状态，取决于法院判决的具体内容和案件的具体情况。如果法院判决彻底否定了行政行为的事实基础或法律依据，原告的权利可能会完全恢复；如果撤销是基于程序违法等其他原因，原告的权利状态可能需要进一步的法律评估和确定。 - 重新作出行政行为的可能性：
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，法院在判决撤销行政行为的同时，可以要求行政机关在法定期限内重新作出行政行为。这旨在确保行政机关履行其法定职责，并为当事人提供必要的法律救济。 - 赔偿责任：
如果行政行为的撤销导致相对方遭受损失，且撤销效力追溯到行为作出之日，行政主体可能需要对相对方因此遭受的实际损失承担赔偿责任。如果撤销是由于相对方的过错或双方共同过错引起的，那么责任承担将根据各自的过错程度来确定。
（二）裁判意见摘录
案件1：瑞祥公司是由兰州平安乐油脂化工有限公司、兰州环科脂肪酸原料试验厂、兰州皖能环保污油处理有限公司三家企业联合组建成立的，专注于环保能源领域。2008年，兰州市城市管理行政执法局与甘肃施奈签订了《兰州市餐厨垃圾处理项目建设经营移交（BOT）合同书》，授予甘肃施奈在兰州市主城四区范围内的餐厨垃圾处理特许经营权，期限为30年。瑞祥公司希望从事城市生活垃圾（包括餐厨垃圾、废弃油脂）的经营性清扫、收集、运输、处理服务，并向城关区环卫局提交了申请。城关区环卫局依据与甘肃施奈的特许经营合同，以及相关法规和政策，决定不予受理瑞祥公司的申请。瑞祥公司认为，尽管甘肃施奈拥有特许经营权，但自己已经根据新的政策和市场需求，整合资源并成立了新的公司，应当有权申请相关的经营许可。瑞祥公司指出，根据国务院“放管服”改革精神，以及兰州市人民政府的相关通知，城关区环卫局应当受理其申请，并认为被告的决定限制了市场的公平竞争。城关区环卫局认为，根据现行的特许经营合同和相关法规，甘肃施奈拥有长期的特许经营权，已足够满足城关区的餐厨垃圾处理需求。城关区环卫局还表示，瑞祥公司的营业执照登记在榆中县，应向榆中县相关部门申请许可，且瑞祥公司的经营范围并未明确包含城市生活垃圾的全面服务。法院审理后发现，城关区环卫局在作出不予受理决定时，未明确引用具体的法律条文，也未告知利害关系人甘肃施奈，违反了法定程序。判决撤销城关区环卫局作出的不予受理答复，并要求城关区环卫局在法定期限内重新作出行政行为。
案例2：2012年1月4日，普兰店市益民燃气开发有限公司（后更名为大连益普燃气发展有限公司，即益普公司）与大连普湾新区管理委员会（后更名为大连普湾经济区管理委员会，即普湾管委会）签订了《大连市普湾新区城市管道燃气投资经营框架协议》（《框架协议》）。2016年，大连市人民政府印发通知，将普兰店区的石河街道、三十里堡街道、炮台街道和复州湾街道划归金州区管辖。这一行政区划的调整对《框架协议》的执行产生了影响。2016年11月14日，普湾管委会作出《关于解除的通知》，决定单方面解除与益普公司签订的《框架协议》。益普公司不服普湾管委会的解除决定，随后向普湾管委会提交了《关于纠正违法违约行为继续履行的复函》，并因未得到回复再次提交《律师函》。益普公司因不满普湾管委会解除《框架协议》的决定，向大连市中级人民法院提起行政诉讼，请求撤销普湾管委会的解除通知，并要求继续履行协议。大连市中级人民法院作出判决，驳回了益普公司的诉讼请求，益普公司不服初审判决，向辽宁省高级人民法院提起上诉。辽宁省高级人民法院在审理本案后认定普湾管委会依据《框架协议》第3.7条第6项的规定，以“行政区划调整”为由解除协议。然而该条款与《基础设施和公用事业特许经营管理办法》中规定的“行政区划调整不得影响特许经营协议履行”相抵触，因此普湾管委会适用的条款应属无效。即便《框架协议》中存在关于区划调整的解除条款，普湾管委会的解除行为也存在对条款的误读。因为区划调整仅影响了部分区域，而非全部协议涉及的区域。因此，法院认为普湾管委会解除整个《框架协议》的行为不符合协议约定的条件。《框架协议》中提到，普湾管委会在认为“有必要终止”的情况下可以解除协议。法院认为，普湾管委会在没有充分考量解除协议对企业利益和民生的影响，以及未分析解除协议的利弊下，便作出了解除决定，这既不符合协议的约定，也有失政府的诚信。根据《中华人民共和国行政许可法》的规定，公民、法人或其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。普湾管委会的解除行为违反了信赖保护原则，损害了益普公司的合法权益。综上所述，辽宁省高级人民法院认为普湾管委会的解除行为既没有充分的事实依据，也不符合法律规定，因此作出了撤销解除通知并责令继续履行《框架协议》的终审判决。同时，法院还指出，如果普湾管委会的解除行为给益普公司造成了实际损失，应当给予相应的补偿。