关于《耕地保护法(草案)》(征求意见稿)法律责任的几点思考和意见

摘 要
我国土地资源紧缺，特别是耕地资源，十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。根据全国人大常委会和国务院立法计划，自然资源部起草了《耕地保护法（草案）》（征求意见稿），并于2022年9月5日将征求意见稿及其说明公布，征求社会各界意见。笔者长期从事自然资源行政管理法律服务，结合实务经验和自身理解，现针对征求意见稿中的法律责任提出以下几方面思考和意见。
关键词：耕地保护、地类判定、违法行为查处。
01关于党政同责
征求意见稿仅就耕地保护党政同责作出了原则性规定，因规定不够详细，可能导致在实际工作中矫枉过正或流于形式，因此明确地方各级人民政府的责任具有必要性。
鉴于各地情形不一，建议可在《耕地保护法（草案）》中明确，由地方各级人民政府就党政同责从工作制度、工作职责、考核及奖励处分等各方面作出具体规定。其中工作制度可包括耕地保护例会制度、学习调研制度、检查制度、考核制度、通报约谈制度、督办制度、信息公开制度等。
02关于各行政主管部门责任
征求意见稿第五条规定：“国务院自然资源主管部门会同国务院农业农村、生态环境、水行政等部门负责全国耕地保护、利用和监督管理工作。县级以上地方人民政府及其自然资源、农业农村、生态环境、水行政等有关部门依照本法规定的职责，负责本行政区域内耕地保护、利用和监督管理工作” 。
然，征求意见稿仅就自然资源部门职责作出较为详细的规定，对于农业农村和生态环境部门职责作出了部分规定，而对于水行政等有关部门应当如何履行保护耕地职责和何种职责，征求意见稿并未作出相应规定。为避免实际工作中推诿扯皮，建议可在《耕地保护法（草案）》中具体明确水行政等有关部门的具体职责，例如在交通、水利、能源等项目的建设方案设计时，可要求相应主管部门在选址方面充分考虑耕地保护的主要性，先行征求自然资源和农业农村主管部门意见；又如在完善耕地灌溉等水利设施方面，可通过《耕地保护法》明确水利主管部门在提升耕地质量方面的责任。
03针对违法使用耕地行为的地类判定
从违法行为、处罚类别、罚款幅度等方面看，征求意见稿第六十一、六十二和六十三条分别是就耕地这一特殊地类保护而对《土地管理法》第七十七、七十五条和七十八条的承袭。在实务中就“擅自在耕地上建房”这一行为是应当按照违法占地还是破坏耕地进行处罚存在较大争议，相较于《土地管理法》第七十五条，征求意见稿第六十二条在行为表现中删去了“擅自在耕地上建房”，因而更加明确了针对“农村村民非法占用耕地建住宅”这一违法行为，应当适用第《耕地保护法（草案）》(征求意见稿)第六十三条，一定程度上可统一执法人员对法律的适用。
然，针对违法行为占用地类的判定，目前系根据《国土资源违法行为查处工作规程》（将于2022年11月1日废止，同日实施《自然资源违法行为立案查处工作规程（试行）》）之规定，将违法用地的界址范围或者勘测定界坐标数据套合到违法用地行为发生上一年度土地利用现状图或者土地利用现状数据库上，对照标示的现状地类进行判定，违法用地发生时，该用地已经批准转为建设用地的，则按照建设用地判定。
而征求意见稿中并未明确地类的判定标准，那么行政机关是否可以适用《国土资源违法行为查处工作规程》将会存在较大的争议；而如果不适用《国土资源违法行为查处工作规程》，那如何判定地类，按照现状还是国土空间规划进行地类判断，将引起不同执法者事实认定标准不一的风险。因此，建议明确《耕地保护法（草案）》相关法律责任条款中地类的判定规则。
04关于行政管理效率
行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。行政强制执行，是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为，如果行政机关具有相应行政强措施或执行权，则可以具有更强硬和高效的行政管理手段。
征求意见稿中针对违法占用耕地的行为，无论是自然资源行政主管部门还是农业农村行政主管部门，均不具有对违法在耕地上新建的建筑物和设施进行拆除的行政强制权。根据《行政强制法》《行政诉讼法》之规定，行政机关作出相应行政决定后，相对人既不履行义务也不提起行政诉讼或行政复议的，则行政机关应当依法申请人民法院强制执行。也即，行政机关针对前述违法行为作出处罚决定后需等最少六个月后才可申请人民法院强制执行，如果相对人提起行政复议或行政诉讼，则时间可能长达数年，将无法满足对耕地特殊保护的紧迫性要求。
因此，在当前耕地保护的严峻形势下，为保障行政机关执法的强制性和效率性，建议可在《耕地保护法（草案）》中增加行政强制措施或行政强制执行相关法律条款。
此外，《土地管理法》虽没有设定行政机关的相应行政强制权利，但其第八十三条规定“建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担”，该规定很大程度上缩短了行政机关自作出处罚决定到申请人民法院强制拆除的期限，体现了对土地保护的紧迫性。
因此，即使不能增加相应行政强制条款，建议亦可在《耕地保护法（草案）》中参照《土地管理法》第八十三条之规定增加有利于及时拆除新增违法建筑和设施的法律条款。
05结语
征求意见稿体现了加强耕地保护，保障国家粮食安全，促进生态文明建设，推动经济社会高质量发展的立法宗旨，但是在法律责任方面的规定，相较于《土地管理法》，并未充分表现出其对耕地保护的紧迫性和效率性。因此，立法工作还应当就如何实现党政同责、明确各部门责任、统一执法标准、提高执法效率等方面进行更深入的思考。