桦天律师对《行政诉讼法（修正草案）》征求意见稿建言献策

2022年12月30日十三届全国人大常委会第三十八次会议将《中华人民共和国行政诉讼法（修正草案）》向社会公众公布并征求意见。2023年1月3日桦天律所邹火发主任、翁碧霞律师、刘章景律师和李志华律师对《中华人民共和国行政诉讼法（修正草案）》召开研讨会，结合修正草案的立法背景、立法目的、社会效果及具体条款进行讨论，会后形成书面意见，寄送全国人大常委会法制工作委员会。
意见节选
一、关于不履行补偿安置法定职责的管辖级别问题。
修改意见
对《中华人民共和国行政诉讼法（修正草案）》第一条提出意见——建议《行政诉讼法》第十五条增加一款作为第三款：当事人因土地征收、房屋征收等申请履行补偿安置职责事宜，以县级、地市级人民政府为被告，提起不履行法定职责之诉的第一审行政案件，因对当事人合法权益可能造成较大影响，仍由中级人民法院管辖。
意见理由
1.最高法网站及人民法院报文章对此观点均持肯定意见，如不在《行政诉讼法》中明确此类案件的管辖级别，会造成后续各地法院在司法实践中立案标准不一，出现管辖级别混乱的局面：该观点在2021年9月27日最高人民法院发布的《<关于完善四级法院审级职能定位改革试点的实施办法>的理解与适用》以及2021年11月22日人民法院报第三版发布的《四级法院审级职能定位改革中行政审判工作的若干问题》均有体现，因实践中仍有部分中级人民法院未能正确理解《关于完善四级法院审级职能定位改革试点的实施办法》（下称《实施办法》）的内涵，只知《实施办法》不知最高法和法院报对《实施办法》的解读文章，简单一刀切的以《实施办法》为由，要求当事人向基层法院立案，不受理不履行补偿安置职责的诉讼，目前已经因此出现诸多管辖混乱的情况，为避免后续适用中各地法院做法不一致，加重管辖级别混乱的局面，有必要在《中华人民共和国行政诉讼法》加入此条款，以明确管辖级别。
2.基层法院管辖当事人在征收过程中提起的以县级、地市级人民政府为被告的不履行补偿安置职责之诉，不符合繁简分流、治理诉源的初衷：《关于完善四级法院审级职能定位改革试点的实施办法》出台的背景是为了繁简分流，治理诉源，但也不应一律不加以区分。繁简分流主要是针对案情简单案件，例如信息公开诉讼。而诉源的治理应当是针对那些滥用诉权，为了提级诉讼而故意向明显不具有法定职权的高级别行政机关申请履责的案件，虽然实践中有些不履行法定职责案件具有被告无法定职权、案件结果对当事人的实体权益影响不大的特点，针对此类案件的审理大多涉及程序审查，将其划入基层法院的管辖范围，有利于优化审级的审判职能。但不履行补偿安置职责的行政诉讼，并不属于上述类别，应当有所区分。目前行政诉讼作为解决征收中未决问题的主要手段，关系到被征收人切身的人身财产权益，征收中不履行补偿安置职责的诉讼属于实体类诉讼，案件的审理均涉及审查当事人的安置资格、安置范围、安置方式、安置数额等实体内容，任何一项内容的审查认定都涉及当事人的人身或财产权益，在新的修订稿中不加区分一律将不履行职责降级到基层法院管辖明显不适当。另外，考虑到行政诉讼民告官这一特殊性，如果将告本级人民政府的案件，让本级人民法院进行受理和审判，难以避免权力干预的情况，难以打破“诉讼主客场”，难以规避地方保护主义，就会让诉讼参与人产生对法律、法院和裁判的不信任感；无法保障当事人的诉权就无法息纷止争，最终让行政诉讼这一畅通和规范群众诉求表达的重要渠道失去原有的作用，不利于维护社会的和谐和稳定。
二、关于对复议机关逾期不做决定的起诉期限的问题：
修改意见
建议将《行政诉讼法》第四十五条修改为：公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起六个月内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外。
意见理由
结合《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十四条规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。 复议决定未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，适用前款规定。第六十六条规定，公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。上述条款已经明确复议决定未告知公民、法人或者其他组织起诉期限可以适用一年最长期限；对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。那么复议机关逾期不作出决定，必然不存在复议机关告知公民、法人或者其他组织起诉期限的可能；复议机关逾期不作出决定亦属于不履行法定职责之情形，应当适用履行法定职责期限届满之日起六个月起诉期限。
综上，建议在《行政诉讼法》相应条款中明确，将对复议机关逾期不作决定的起诉期限，从十五日调整为六个月，以确保法律适用的统一性。
桦天律所拥有强大的行政诉讼团队，在多年实务工作中积累了丰富的诉讼经验，希望本次修改意见能够对行政诉讼法修订工作起到积极作用，今后桦天律师也将继续为法治事业建设建言献策。