“红头文件”制定所需要的律师服务

【案例启示】“红头文件”引发的争议
2013年12月27日，安徽省人民政府作出皖政办（2013）45号 “安徽省人民政府办公厅转发省安全监管局等部门关于烟花爆竹生产企业整体退出意见的通知”（以下简称45号通知）。要求全省75家烟花爆竹企业在2014年12月31日前全部关闭。
于是，安徽24家企业集体状告省政府。2015年4月20日，合肥市中级人民法院一审判决认为，烟花爆竹生产企业整体退出虽然属于产业政策调整范畴，但调整应当符合法律法规的规定，不能因此损害相对人的合法权益。故确认安徽省人民政府作出的要求烟花爆竹企业整体退出的行政行为违法，并要求省政府于判决生效后60日内采取相应的补救措施。
上述案例中的“红头文件”就是 “行政规范性文件”。由于法治传统、国情等因素影响，行政规范性文件在我国法制不健全的年代起着非常重要的作用，不仅数量上远超法律法规，而且涉及范围广，是政府进行行政管理的重要依据。即使在积极推进法治政府建设的今天，行政规范性文件仍发挥着不可替代的作用。
所以，如何发挥律师作用，促进行政规范性文件的合法合理制定就成为智仁律所政府法律业务的重要服务方向。小编请来政府法律业务团队的小伙伴为大家解读他们的服务产品。
【智仁法治谈】
问：什么是行政规范性文件？
答：行政规范性文件尚未有统一且规范的名称，《行政复议法》第7条所述“规定”、《行政处罚法》第14条及《行政许可法》第17条所述“其他规范性文件”、《行政诉讼法》所述“具有普遍约束力的决定、命令”等均指本文所称的行政规范性文件。依据《浙江省行政规范性文件管理办法》（浙江省人民政府令（2010）第275号）第三条，本办法所称的行政规范性文件，是指除政府规章以外，行政机关依照法定权限和规定程序制定的，涉及不特定的公民、法人或者其他组织的权利义务，在一定时期内反复适用，在本行政区域内具有普遍约束力的各类行政文件。
问：行政规范性文件是怎么样制定的？
答：行政规范性文件的管理主要包括起草、制发公布和施行备案三大环节。起草包括制定机关承办部门寻找并罗列法律法规及规章依据，起草正文和政策解读文本，组织召开征求意见会，并经制定机关主要领导集体讨论和机关法治机构合法性审查。制发公布则主要包括制定机关发文请示上级机关审查、修订并公布。施行备案即是文件生效实施，制定机关向上级机关法治部门备案。行政规范性文件的制定一般主要是指起草环节。
问：律师参与规范性文件制定的方式有哪些？
答：律师参与规范性文件制定主要通过两类方式，一是通过规范性文件征求意见会或网上意见征求提出意见、建议，二是通过法律顾问制度，在行政机关内部起草时就跟进行政规范性文件的制定。
通过参与征求意见会提出意见，律师参与程度较低，且需要律师在短时间内集中对问题进行研究，效果一般。且建议提出后双方后续交流机会较少，不利于结合其他方面的意见，对规范性文件进行完整的法律论证。
无论是十八大报告还是十二五规划，政府采购法律服务，建立全面的政府法律顾问制度成为政府依法行政过程中重要的组成部分。已经建立起法律顾问制度的机关可在法规处或法制办进行合法性审查或承办部门起草时便参与提出意见、建议。因为较早介入、参与到规范性文件制定，顾问律师可就此展开一系列的调查研究，通过参加文件的论证、研讨、调查、谈判，进行重大、疑难问题尽职调查，结合运用法律职业技能，完成合法性审查，出具法律风险评估报告。同时，顾问律师往往可以借助团队的力量，从不同的部门法角度，为文件提出专业的法律意见。
问：在规范性文件制定后续工作中律师还起作用吗？
答：律师参与并不止于出具法律意见或风险评估报告，还可以协助制定具体实施方案，设计制作法律文本，进行决策项目实施管理等，全程防控法律风险。包括：
1、附带相关法律文本制作。在行政规范性文件制定完成并公布实施后，随之产生新的行政管理需求。其中往往涉及行政合同的签署、规范性表格的制定等内容，律师可结合自身专业技能，为相应行政规范性文件的实施量身定制一系列法律文书，确保文件的良好施行。
2、法律培训。行政规范性文件实施最关键的环节便是正确贯彻落实已制定的行政规范性文件。一个行政规范性文件的制定完成只是此文件生命的开始，后续各部门的协同，上下级的配合实施才是文件制定的意义所在。然而，实施过程中，常常出现下级或其他行政机关对行政规范性文件出现理解上的偏差或不积极履行文件所设定的行政职责。这其中主要不理解文件的含义导致不能正确履职或不了解文件的意义及作用导致不主动贯彻实施。律师可配合整理宣贯材料并针对性的帮助开展法律培训，通过对文件的深入解读，使相关机关正确认识自身职责并积极履责。
问：地方政府有哪些规范性文件管理规定呢？
答：我们给大家提供浙江省及杭州市规范性文件管理相关规定目录：
1、浙江省行政规范性文件管理办法（省政府令第275号）
2、浙江省人民政府关于推行行政规范性文件“三统一”制度的意见（浙政发〔2012〕100号）
3、浙江省人民政府法制办公室关于认定行政规范性文件的指导意见（浙府法发四〔2013〕30号）
4、浙江省人民政府法制办公室关于印发浙江省行政规范性文件异议审查处理办法的通知（浙府法发〔2014〕17号）
5、浙江省人民政府法制办公室关于进一步规范行政规范性文件管理工作的通知（浙府法函〔2015〕199号）
6、杭州市人民政府办公厅关于进一步加强杭州市人民政府、杭州市人民政府办公厅发布的行政规范性文件管理的通知（杭政办函〔2011〕307号）
7、杭州市人民政府法制办公室印发《关于进一步规范市政厅规范性文件合法性审查工作的若干意见》的通知（杭府法〔2011〕11号）
8、关于印发《杭州市市政府部门及区、县（市）政府行政规范性文件法律审查备案暂行办法》的通知（杭府法〔2012〕19号）