浅谈欧盟反倾销中的替代国制度

反倾销中的替代国制度是指在确定来自非市场经济国家产品的正常价值时，进口国不以该产品在出口国国内市场的销售价格为基础，而是以一个经济发展水平与该国相似的市场经济的第三国的同类产品的成本或内销价格为基础确定正常价值。
根据《中华人民共和国加入世界贸易组织议定书》第十五条，针对中国发起的反倾销调查，如果被调查的中国生产商不能明确证明生产该同类产品的产业在制造、生产和销售该产品方面具备市场经济条件，那么发起调查的国家就可以不依据该生产者的中国国内销售价格或成本进行价格比较。此时，就需要适用替代国制度确定正常价值。中国入世15年来，已经有数十个WTO的成员国放弃了这种歧视做法，但是美国、欧盟等还在继续这种做法。本文将简要分析欧盟反倾销中的替代国制度。
一、欧盟反倾销中的替代国制度概述
在欧盟对中国发起的反倾销调查中，针对正常价值的确定，一般会有如下两种情况：
第一，中国的应诉企业申请并被给予市场经济待遇，在其自己的内销价格或成本基础上确定正常价值。
第二，涉案企业没有申请市场经济待遇，或者欧盟没有给予申请企业市场经济待遇，适用替代国制度为其确定正常价值。
申请市场经济待遇的企业需要提交市场经济问卷，而欧委会对此有较大的自由裁量权，近年来基本没有企业获得市场经济待遇。因此，在欧盟对中国的反倾销调查中，替代国制度仍然是确定正常价值的主要方法。
但是，欧盟的替代国制度本身存在一定的不合理性，主要原因有以下几点：
第一，替代国的选择和正常价值的确定具有不可预测性。欧委会一般是在发起调查之后，才开始考虑替代国选择的问题。最终确定的替代国可能是合作的第三国、同案中被调查的第三国或者欧盟产业，但是无论以哪一国作为替代国，其人工成本、原材料成本及行业的发展状况等方面都可能与中国存在差异。欧委会在对差异进行调整的时候，也有较大的自由度，不具可预测性。
第二，中国生产商没有机会充分表达其对于替代国选择的意见。在替代国的选择上，欧委会起到主导性的作用，而欧盟内的起诉方通常也会在起诉书中提出其对替代国的建议，与之相比中国生产商发表意见的机会较少，且受到时间限制，起到的作用很少。
第三，替代国制度不具有科学性，中国是制造业的大国，在许多行业中，中国企业的原材料成本和人工成本都远低于其他国家。根据替代国的数据计算出的倾销幅度往往较高。高额的反倾销税也会给中国企业出口欧盟的贸易造成严重不利影响
综上所述，欧盟的替代国制度本身就存在一定的不合理性，这种歧视性的做法对中国企业往往有不利影响。同时，欧委会适用替代国制度时在程序上也有违反WTO规则的情况，下文将通过案例进行具体分析。
二、中国诉欧盟对中国部分钢铁紧固件最终反倾销措施争端案（DS397）执行之诉中的替代国相关问题
2007年11月
欧盟对原产于中国的钢铁紧固件进行反倾销立案调查。
2009年1月
欧盟对此案作出肯定性终裁。
2009年7月
中国就欧盟对华紧固件反倾销措施诉诸WTO争端解决机制。
2011年7月
WTO上诉机构裁定，欧委会在本案程序和实体诸多方面违反世贸规则。之后，欧委会进行了复审，将原平均反倾销税率从77.5%下调至54.1%。
2013年10月
中国政府再次向WTO提起执行之诉，要求欧委会彻底纠正本案中的所有违规做法。
2016年1月18日
WTO公布了中国诉欧盟对中国部分钢铁紧固件最终反倾销措施争端案（DS397）执行之诉上诉机构报告。
2016年2月27日
欧委会决定正式取消对原产于中国钢铁紧固件的反倾销措施，同时取消对自马来西亚转口紧固件的反规避措施。
在WTO公布的中国诉欧盟对中国部分钢铁紧固件最终反倾销措施争端案（DS397）执行之诉上诉机构报告中，上诉机构全面支持了中方的立场和主张，再次裁定欧方对中国产品采取的维持至今的反倾销措施违反《WTO反倾销协定》。其中涉及多个与替代国制度相关的问题，主要有以下几点：
第一，关于替代国是否属于利害关系方，本案中WTO上诉机构认为，替代国印度的生产商也应该属于利害关系方，因此应当与应诉的中国生产商处于相同的地位，并履行其应当履行的义务。在这种情况下，《WTO反倾销协定》第6.4条和第6.5条的规定对于替代国也同样适用。关于第6.4条中规定的对公开信息的披露，在复审过程中，欧委会没有完全披露中国企业要求查询的替代国印度生产商的“产品清单和产品特性”这一与正常价值相关的信息，因而违反了《WTO反倾销协定》的规定。同时，根据第6.5条的规定，提供机密信息的利害关系方应当提供非保密摘要，在不能摘要的情况下，也应当说明原因。本案中，替代国印度的企业针对其保密信息没有说明应当保密的原因，而欧委会也没能审查其提供的信息是否符合第6.5条的规定，因而也违反了《WTO反倾销协定》的规定。
上诉机构的这一解释有着十分重要的意义，替代国企业的相关信息与正常价值及最终倾销幅度的确定息息相关，如果中国的生产商无法获得替代国企业的信息，就无法了解欧委会确定的正常价值是否合理，这对于中国企业很不公平。
第二，针对使用替代国数据确定正常价值时，可能进行的调整，欧委会应当与中国的涉案企业有充分的沟通。由于欧委会在确定正常价值时，使用的是替代国企业的相关数据，中国的涉案企业对其并不了解。欧委会应当告知调整的因素、调整的方法等，并应当允许涉案企业对其充分表达意见。同时，对于中国涉案企业提出的调整请求，欧委会应当审核中国企业提出的调整请求的合理性，而不应在没有依据的情况下做出拒绝其调整请求的决定。
在以往的实践中，对于使用替代国数据确定正常价值时进行的调整，欧委会往往具有很大的裁量权，而WTO上诉机构的这一解释是对欧委会在这一问题上的自由度的限制，在很大程度上有利于保障中国涉案企业的权益。
中国在此次执行之诉中的胜利，其效果不仅仅是使欧盟对我国紧固件的反倾销措施被取消。从长远意义上看，在以后的案件中也可以对调查机关构成一定的约束。但是，只要中国不被承认具有市场经济地位，替代国制度继续适用，中国的企业在涉华反倾销调查中就无法获得真正的公平对待。因此，使替代国终止适用仍然是中国努力的方向。
三、欧盟替代国制度的新动向
根据《中华人民共和国加入世界贸易组织议定书》第十五条，在反倾销调查中对中国适用非市场经济待遇的做法应当在中国加入WTO之后15年（即2016年12月11日）终止。但是从目前的情况看，欧盟显然并不愿意直接承认中国的市场经济地位。2016年7月20日，欧委会全体委员年内第二次在布鲁塞尔开会商讨履行 《中华人民共和国加入世界贸易组织议定书》第15条义务问题，并在讨论后专门举行发布会，公布了可能采取的解决方案。该解决方案建议废除“非市场经济国家”名单，但是在反倾销调查时将“国际价格”纳入考虑范畴，以应对产能过剩、国家补贴等造成的市场扭曲。欧委会并没有明确提出在未来的反倾销调查中将使用中国的国内销售价格和成本，而是引入了“国际价格”，其性质与替代国价格有相似之处。欧盟的这一举措，实际上是回避了承认中国市场经济地位的问题。如果欧盟最终决定采取这一解决方案，在未来涉华的反倾销调查中中国仍然可能遭到与当前的情况相似的不公平待遇。
从目前的情况看，在欧盟对华的反倾销调查中，中国自动获得市场经济待遇，彻底不再适用替代国制度的目标并没有那么容易实现，我们在争取市场经济待遇的道路上还需要继续努力。