法官员额制改革须跳出“零和博弈”的逻辑

本轮司法改革好不容易回到了“司法职业化”的正轨，但就目前的情势来看，改革仍面临共识难聚、人气不旺，内生动力不足等问题，时下的改革氛围颇有种“想说爱你不容易”的感觉，令人担忧、困惑。
十年前笔者就参与过所任职法院承担的最高法院改革试点工作，对本轮司法改革的一些焦点问题如法官员额制等有所观察、感悟，十年来也一直在关注改革。笔者认为，对于当代中国司法而言，法官职业化其实是一个不需要过多讨论的自然命题，法官员额制其实是一个正常得不能再正常的制度安排，无需过多笔墨赘述。然改革要达至预期目标，必须跳出“零和博弈”的逻辑或者思维误区，从技术设计和实施策略等多维度妥善化解利益之争，以聚人气、消怨气、接地气。有以下三个方面的问题值得重视：
一、对接顶层设计与技术设计——改革成败可能决定于细节
目前的局面似乎是“有方向没方案”。尽管改革的顶层设计框架已基本形成，改革的方向已经明确，解决了“有的放矢”的问题，但是如何射这支箭，如何确保尽可能射中十环、九环，还有待厘清。改革的技术方案没有到位，可预期利益不够清晰，笔者以为这是导致出现“改革焦虑症”，改革面临“零和博弈”风险的重要原因。因改革引发的焦虑指向的可能并不是改革本身，而是改革如何“落地”、如何推行的问题。尴尬在于，虽然经过多年改革与探索，但本轮司法改革似仍存准备不足尤其是技术准备不足的隐忧。现在讨论的不少问题颇有一种似是而非的感觉，存在不少误读、误解。如有不少人认为改革就是“让年轻人走开”，改革就是“一招臭棋”、“一招险棋”?如不加以澄清，难免积非成是，误导改革，必须从技术设计的角度对顶层设计进行再设计，需要从实施策略的角度作出妥善的制度安排。这就要求我们在技术研究、技术设计方面投入更多的精力、更多的资源，努力实现技术设计与顶层设计的无缝对接。如契合法官培养成长的基本规律、诉讼程序分类、案件类型分流等基本要求，进一步划分法官职位，分别确定初任法官、主审法官、资深主审法官等不同类别法官的员额比例，或者留出适当员额比例予年轻法官，既保证法官队伍结构的科学合理，也满足法官培养成长的客观需要。无论采取哪种技术方案，重要的是形成稳定的法官职业发展预期，让法官的职责定位、职位晋升、职业保障等更清晰化、刚性化，使改革的可预期利益更为明确，更具吸引力。
二、协调预期利益与既得利益——先做大蛋糕再分蛋糕
改革的本质是利益调整，是利益的重新创造、重新组合与重新分配，改革必然会创造新的利益，也必然会触动既得利益。推进改革的基本方式其实就是做加减法，加的是预期利益，减的是既得利益。法官员额制远期来看是增量改革，是做加法;短期来看则是减量改革，是做减法。只有“加”并形成稳定预期，改革才有可持续性，但只有先“减”才可能有“加”，因为只有“减量”才能“提质”，才可能“强保障”。从这个意义上而言，“减”是基础，“加”是保障。从理性的角度来看，即便改革在短期内可能会使既得利益受损，但从长期看，预期利益大于或远大于受损的利益，改革就应被认为是有奔头的。对于不同的利益主体而言，改革可能会出现“不减只加”、“先减后加”、“只减不加”等多种情形。无论哪种加减法，只要涉及到“减”，都容易造成人心浮动，都容易产生怨气，这不仅与利益攸关，而且牵涉文化基因与认知心理。因此，改革最难的恰恰在于“减”，在于做减法。
笔者以为，做好加减法，关键的问题是需要照顾到改革各方的利益关切，协调好预期利益与既得利益的关系。在司法地位长期被弱化、职业化长期被忽视的背景下，所谓的既得利益，其实也有其值得尊重和维护之处，改革不能简单地将既得利益当成拦路虎。比如说年轻法官，可以说是近些年法官队伍建设攒下的一笔财富，也必然会成为未来法院改革发展的中坚力量。他们的担忧和利益关切完全是值得重视的，简单地将年轻法官一刀切为法官助理的做法，从舆论反映还是本世纪初试点的经验来看，可能都不是个好主意。改革的出路可能在于不急着去触动既得利益，不简单地划分三六九等，不简单地为分蛋糕而分蛋糕，而是通过不断创造培养出新的利益来克服既得利益的阻力。因而，改革能否顺利推进可能系于做大蛋糕，而不仅仅是分好蛋糕，尤其是局限各自院落，关起门来分蛋糕的改革必然不可持续。完全可以在大法治的框架下通过做大法治队伍这块大蛋糕来提供更多分蛋糕的机会或者增加每块蛋糕的份量。比如，十八届三中全会提出要普遍建立法律顾问制度，四中全会决定要发展公职律师制度，能不能在自愿的前提下将一部分富余法官转为法律顾问或公职律师?同时保留他们候任法官的资格，将来法官员额空出来后，再优先将他们转为法官，这也契合了创新法治人才培养、畅通人才交流渠道的要求。对于确实不适合或不愿意继续从事法官职业的，可不可以通过投入更多的资源采用赎买政策进行?即便转为法官助理，能不能不就地转任，能不能提供到上级法院担任法官助理的机会?此外，上级法院一般法官素质整体较高，人才相对较为集中，在本级法院进入不了法官职务序列，可不可以先到基层法院担任法官再逐级遴选?同样，可不可以给下级法院优秀的法官提供参与上级法院改革的机会?归根结底，改革需要在统筹改革、开放改革上狠下功夫，需要打通横向改革与纵向改革的通道，需要形成内外循环与上下循环的良性机制，局限于一地一个院落的改革，关起门来搞改革、搞小圈子改革必然是没有出路的。
三、重视调查研究与开门纳谏——真调实研才有真改革
找不准问题，掌握不了真数据、真情况，人云亦云，这是改革的大敌，也容易放大“零和博弈”的效用。要做真改革，必须要有真调实研。依笔者的观察，在过往与地方或者上级法院博弈各种司法资源的过程中，有些问题可能有意无意地被放大了。比如说“案多人少”的问题，在相当一部分地区是不存在的。还有人才流失的问题，不少地方将正常的人才流动演绎成了人才流失。上海方案出台后，很多人认为上海的法官员额比例偏低，不可复制。但在笔者的印象中，十年前笔者所在法院进行法官员额制试点时，法官员额比例也不过比上海的方案多几个百分点，维持审判权的正常运行并不是个问题。对于年轻法官的问题，谁是“年轻法官”?年轻法官到底有多少人?比例占多少?审判一线的年轻法官又占多少?改革实施后到底会有多少人受到影响?综合采取各种政策措施能不能稳定队伍?解答这些问题，需要有一定精度的测算。从某种程度上而言，改革实施的精准度有赖于调查研究的精细度。只有摸清底数、找准问题，才可能提出针对性的解决方案。因而，必须进行全面、客观、细致的调查研究，尽可能避免“零和博弈”。同时，保持开放的心态开门纳谏，广泛听取不同利益主体的意见、建议，切实回应他们的关切，也是非常必要的。只有坚持“从群众中来，到群众中去”，才可能使改革更聚人气、更接地气。笔者相信，如果我们真正俯下身子去做调查研究，真正沉下心去搞开门纳谏，那么可能会发现困难并没有想象中那么大，而办法总比问题多，因而我们也有理由至少对改革保持审慎的乐观。