关于以物抵债的土地使用权面临自然资源局无偿收回问题的分析意见

引言
近期接到一金融机构咨询，其在强制执行程序中申请法院依法处置某房开名下一土地使用权，经司法拍卖流拍后申请以土地使用权进行以物抵债，后法院作出相关《以物抵债裁定书》。但在后续办理土地权属变更登记时，自然资源局告知因原房开公司作为国有建设用地使用权人，两年未动工开发，需要收回相关土地。本文现就自然资源局是否能够收回土地及解决办法进行分析。
01 自然资源局无偿收回土地使用权的合法性分析
依据《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条：“以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。”及《闲置土地处置办法》第十四条第二款：“除本办法第八条规定情形外，闲置土地按照下列方式处理：未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。闲置土地设有抵押权的，同时抄送相关土地抵押权人。”的规定，对于闲置时间两年以上的土地使用权，自然资源局有权启动无偿收回程序。
期间自然资源局需报请有批准权的人民政府批准后，再向土地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，相关程序完成后方能完成收回土地使用权的收回。
02 解决方案
（1）申请法院主动撤销或以提出执行异议的方式撤销《以物抵债裁定书》，避免案件债权灭失。
鉴于现阶段自然资源局告知将会收回上述土地使用权，为避免土地被无偿收回后出现债权灭失的情况，可以采取撤销《以物抵债裁定书》，恢复原案债权的方式避免债权灭失。
依据《最高人民法院关于人民法院民事执行中拍卖、变卖财产的规定》第七条“执行人员应当对拍卖财产的权属状况、占有使用情况等进行必要的调查，制作拍卖财产现状的调查笔录或者收集其他有关资料。”及《最高人民法院关于人民法院网络司法拍卖若干问题的规定》第六条第二款：“实施网络司法拍卖的，人民法院应当履行下列职责（二）查明拍卖财产现状、权利负担等内容，并予以说明。”及第十三条第五款：“实施网络司法拍卖的，人民法院应当在拍卖公告发布当日通过网络司法拍卖平台公示下列信息（五）拍卖财产权属、占有使用、附随义务等现状的文字说明、视频或者照片等。”的规定，法院在执行程序中，有查明财产权利状态以及公示与告知义务，若法院未查明并公告该土地存在“闲置两年未开发”可能被收回的风险，可能构成执行程序瑕疵。
在此情况下，可依据《中华人民共和国民事诉讼法》第二百三十六条：“当事人、利害关系人认为执行行为违反法律规定的，可以向负责执行的人民法院提出书面异议。当事人、利害关系人提出书面异议的，人民法院应当自收到书面异议之日起十五日内审查，理由成立的，裁定撤销或者改正；理由不成立的，裁定驳回。当事人、利害关系人对裁定不服的，可以自裁定送达之日起十日内向上一级人民法院申请复议。”的规定，向法院提出执行异议，要求法院主动撤销或经执行异议审查后撤销原《以物抵债裁定书》。
（2）要求不动产登记机构完成土地权属变更登记手续，实现土地使用权权属公示。
依据《中华人民共和国民法典》第二百二十九条：“因人民法院、仲裁机构的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者征收决定等生效时发生效力。”及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第四百九十一条：“拍卖成交或者依法定程序裁定以物抵债的，标的物所有权自拍卖成交裁定或者抵债裁定送达买受人或者接受抵债物的债权人时转移。”的规定，在取得《以物抵债裁定书》后，即视为取得上述土地的土地使用权，无论相关土地使用权是否办完完成变更登记手续。故，现阶段可以请求法院继续向相关不动产登记机构送达协助执行通知书，并要求不动产登记机构协助办理相关土地使用权的变更登记手续。
但是期间，可能出现以下情况：
1.不动产登记机构拒不配合法院协助执行通知书要求协助办理变更登记手续。
其一，依据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十七条第三、四款：“有义务协助调查、执行的单位有下列行为之一的，人民法院除责令其履行协助义务外，并可以予以罚款（三）有关单位接到人民法院协助执行通知书后，拒不协助扣留被执行人的收入、办理有关财产权证照转移手续、转交有关票证、证照或者其他财产的；人民法院对有前款规定的行为之一的单位，可以对其主要负责人或者直接责任人员予以罚款；对仍不履行协助义务的，可以予以拘留；并可以向监察机关或者有关机关提出予以纪律处分的司法建议。”的规定，要求法院继续责令不动产登记机构履行协助义务，办理土地使用权变更登记手续。若仍不履行，可继续向法院申请对不动产登记机构采取罚款、拘留、提出司法建议等措施。
其二，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第十二款：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。”的规定，可以对不动产登记机构提起行政诉讼，要求不动产登记机构履行其法定职责，办理土地使用权变更登记手续。
2.自然资源局强行下达《收回国有建设用地使用权决定书》收回相关土地使用权。
其一，依据《最高人民法院关于综合治理类司法建议工作若干问题的规定》第一条：“人民法院在履行审判执行职责时发现社会治理领域中存在引起矛盾纠纷多发高发，影响经济社会发展和人民群众权益保护的突出问题，需要向有关主管机关或者其他有关单位提出改进工作、完善治理的司法建议的，适用本规定。”的规定，若自然资源局强行收回土地，可请求法院向自然资源局或其上级主管部门、政府发出《司法建议书》，明确土地使用权权属已转移至以物抵债接受人，要求其停止收回。
其二，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第十二款：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。”的规定，可以对自然资源局提起行政诉讼，要求撤销《收回国有建设用地使用权决定书》确保继续享有相关土地使用权。
03 董方案可选性分析
针对（1）方案，撤销《以物抵债裁定书》可直接退出相关土地纠纷，避免与行政机关的长期对抗。但该方案需要法院自认执行瑕疵，在司法实践中，法院倾向于维护生效裁定的稳定性，对撤销已生效裁定持审慎态度。其次，法院依法撤销以物抵债裁定后，若案件无其他可供执行财产，可能会导致案件债权实质上落空。
针对（2）方案，在办理完毕土地使用权变更登记后，可直接完成土地权利公示公信，实现土地权利，案件债权也得以实现。但该方案涉及不动产登记机构、自然资源局、法院等多部门沟通协调时间周期较长，甚至还可能涉及行政诉讼，存在诉讼风险。将可能导致土地长期处于权属不确定状态。