有关泉州楼体倒塌事故的责任评述与制度思考

作者按
2020年3月7日19时许，福建省泉州市鲤城区欣佳酒店发生楼体倒塌，并造成重大人员伤亡及财产损失。鉴于事故的发生，正值全国上下全力抗击疫情和复工复产的关键时期，且事发酒店被地方政府指定作为疫情防控的医学隔离观察点，所以，事故在发生后，因其性质严重、影响恶劣，迅速引起舆论发酵，由此成为我国的突发公共事件。
对于负面公共事件，给予有价值的法律评价，以在社会情绪之上，为公众的讨论方向提供专业维度，是法律人理应承担的社会责任。笔者希望本文的撰写，能剥离此次事件中法律层面外的相关因素，还原本质的法律事实，并引导关于此次事件背后的制度思考。
正文
鉴于法律规则以特定行为后果为构成，故其制定本身即可视为评价标准的设定。所以，就突发公共事件而言，建设性的法律评论，理应首先判断事件中的法律事实；再行确定法律对其中行为的规则评价；最后基于技术分析，就法律评价体系及其在事件处理中的运用给予评价，并提出相关的制度思考与建议。本文遵循上述论证逻辑，就此次事件展开评述。
一、事件关联的法律事实
1、事件结果
根据此次事件最终公布的事故结果，除因楼体坍塌直接导致建筑物本身及其毗邻区域相关财物的损毁灭失外，此次事件共计造成71人伤亡，其中死亡人数29人。
有关上述事故结果的性质，以此次事件所实质性侵犯的法益为标准，依据相关“部门法”所具体调整的社会关系与秩序，在法律层面，可区分结果性质如下：
从民事角度出发，就民法所调整平等主体之间的财产关系与人身关系而言，事故造成的财物损毁以及人身伤亡，实质构成，（1）对于相关民事主体财产权的损害；以及（2）对于相关自然人健康权，以及生命权的损害。
从刑事角度出发，就刑法所调整公权力治下的刑事责任关系，即政治关系而言，事故导致不特定人民群众伤亡，以及公私财产遭受重大损失的危险，实质造成：（1）对于国家公共安全的危害；以及（2）国家公务的公信力受到危害。
从行政角度出发，就行政法所调整职权行使与监督过程中，形成的行政关系而言，此次事件中，楼体坍塌的既成现实，实质反映：（1）政府有关工程建设质量的职权行使活动受到侵害；或者（2）政府关于建筑质量的行政管理秩序受到侵害。
不论上述结果的法律性质，此次事件均应当认定为“重大安全事故”，直接事故原因系“楼体坍塌”。据此，事故发生的表象成因是案涉房屋发生质量问题，即为“建筑质量缺陷”。
2、不法行为
鉴于法律的行为规范属性，其认定事件原因的法律实质，是相关行为的单独或共同作用，就此次事件而言，即具体行为因违反相关工程质量规定，导致各类法益受损。所以，关于此次事件的事实认定，核心是以我国工程质量管理制度为根据，确认其中不法行为。
以质量保证为宗旨，我国建筑法律体系通过制定法律法规，并辅以相关规章，建立工程质量管理制度，从建筑活动规范与行政监督管理两方面设定规则，分述如下：
关于建筑活动规范，包括（1）符合准入条件，建设单位报请立项及申领许可，与勘察、设计、施工或监理单位，依资质范围发包或承揽；（2）适用禁止规定，不得转包或违法分包、低于成本竞标或压缩合理工期、违法指令降低质量、未经验收擅自使用；（3）执行强制标准，依国家技术安全标准，提交勘察报告、出具设计图纸、完成按图施工、实施质量监理；（4）履行验收程序，各参与方按验收规范和检验标准，进行竣工验收；（5）承担保修责任，施工单位遵守法定保修范围与期限，业主应负基本质量维护、修缮与注意义务。
关于行政监督管理，通过施工许可与验收备案的程序设置，分为事前与事后监督。前者包括（1）合法性审查，针对承揽资质、强制监理与发包行为；（2）技术性审查，针对设计图纸标准与施工组织措施，图纸具体由审图机构负责；后者包括（1）实质审查，委托监督机构勘查竣工验收，出具质量监督报告；（2）形式审查，针对竣工验收的备案文件。基于此，后续相关行政流程中，权证初始登记以施工许可与验收备案为条件；营业执照办理以建筑权证作为住所使用证明。据此，行政管理以配套的前置设定与形式复查，落实环节把控。
综上，从事建筑活动或实施监督管理的行为主体，违反上述工程质量管理制度的，构成此次事件的不法行为。
二、事件涉及的法律责任
1、责任主体
根据前文的制度内容梳理，我国有关工程质量的法定义务，分为建设规范与质量监督，故此次事件的最终责任主体，可能涉及建筑活动的实施与行政主体，具体如下：
建筑活动层面，违反有关质量管理制度的行为，均可能对建设质量形成不同程度的影响，其中，直接导致建筑质量缺陷的情形，除建设单位指令违反国家标准降低工程质量外，还包括（1）勘察单位违反强制性技术标准，导致勘察成果不合格，进而影响工程设计质量；（2）设计单位违反强制性技术标准，导致设计图纸不合格，进而影响按图施工质量；（3）施工单位违反强制性技术标准，导致已完工程不合格，进而影响工程竣工质量；（4）监理单位违反法定规范标准，导致质量控制不合格，进而影响建筑工程质量。据此，不同阶段各实施主体的递进或共同作用，最终造成使用阶段或建设过程中，建筑的质量缺陷或安全隐患。
监督管理层面，鉴于质量控制的行政程序设置，分别由不同行政主管部门负责，可能涉及（1）施工许可与验收环节，违反资料审查规定的建设主管部门，此次事件中，即泉州市住建局及其公职人员，或其指定的图纸审查与质量监督机构及其工作人员；（2）物权登记环节，违反手续审核流程的不动产登记机构，此次事件中，即泉州市不动产登记中心及其公职人员（3）营业执照办理环节，违反材料复查职责的工商主管部门，鉴于企业信息公示中案涉酒店住所与事故地点一致，即为泉州市市监局及其公职人员；（4）其他消防、环评、质监等行政环节，违反文件审核程序的泉州市有关行政主管部门。
综上，此次事件最终涉及的责任主体，可能包括建设、勘察、设计、施工或监理单位及其人员，以及当地住建局、不动产登记中心、市监局或其他行政部门及其人员。
2、责任承担
以预防与惩戒为主要目的，法律规则通过消极后果的设定，对相应违法情形下的行为主体给予不同性质的负面评价，就此次事件而言，可能涉及的法律责任如下：
就民事责任而言，主要为侵权责任，鉴于此次事件财物毁损与人身伤害的结果，承担方式主要为赔偿损失，后者的赔偿，除实际损失外，包括残疾或死亡赔偿金。我国行政侵权赔偿归属行政责任，故排除行政主体，凡建设实施主体存在前文所述违法行为，满足法定侵权要件的，应向受害人赔偿，共同违法的，连带赔偿；分别实施的，按责任比例分配承担。另，建设单位（或业主）对外赔偿后，可视情形依合同关系，向相对方主张违约责任以追偿。
就行政责任而言，除前文所涉行政赔偿外，我国行政责任的种类众多且方式各样，其中，行政处分与行政处罚，在此次事件处理中最可能涉及。前者的惩戒对象为违法履职的相关公务员，法定种类有：警告、记过、记大过、降级、撤职或开除；后者的承担主体为违反质量管理制度的各类实施主体，我国建筑行业的常规处罚有：罚款、没收违法所得、停业整顿，单位资质降级或吊销，从业人员资格降级或吊销、吊销营业执照。
就刑事责任而言，根据“罪行法定”原则，依主体身份与行为构成，此次事件可能涉嫌的刑事犯罪主要有五类，即工程重大安全事故罪、滥用职权罪、玩忽职守罪、行贿罪、受贿罪，其中：（1）工程重大安全事故罪，以建设、设计、施工、监理单位的直接责任人员为身份要件，以违法降低质量标准为行为构成；（2）滥用职权或玩忽职守罪，均以国家机关工作人员身份要件，以主观要件为区分，前者故意、后者过失；（3）行贿罪与受贿罪，作为“对偶犯罪”，前者以“为谋取不正当利益”为要件，后者以国家机关工作人员为身份要件。
综上，根据此次事件最终的调查结果，违法行为人应当承担其相应的法律责任。
三、事件处理的法律评价
关于此次事件的事故原因与事故责任，随着现场搜救工作的结束，目前已从最初的前期调查转入全面彻查阶段，应急管理部与住建部组成的联合工作组，在完成指导地方抢险救援任务后，经国务院国批准，于03月12日就地成立泉州欣佳酒店“3·7”坍塌事故调查组。
次日，调查组召开第一次全体会议。关于此次事件的建筑质量缺陷，根据业已披露的会议内容：据初步调查，该项目未履行基本建设程序，无规划和施工许可，存在非法建设、违规改造等严重问题，特别是房屋业主发现房屋基础沉降和承重柱变形等重大事故前兆，仍然心存侥幸、继续违规冒险经营；地方相关职能部门监管不到位、“打非治违”流于形式，导致安全关卡层层失效，最终酿成惨烈事故。（央视新闻2020-03-13稿）
据此，关于上述事故调查组在其会议内容中，有关事件初步调查的事实结论，以及对于地方行政履职的批评意见，简要分析如下：
初步调查的事实结论，表明此次事件中，案涉建筑的工程建设，未履行基本建设程序，无规划以及施工许可，且除非法工程建设外，在使用阶段，经历至少一次的违规改造，并在事故发生前，已表现出有关房屋基础沉降和承重柱变形的质量缺陷征兆。
由此可知：（1）结合企业公示信息中营业住所即为事故地点的情况，案涉建筑实际在无规划与施工许可的情况下，完成工程建设并经历竣工备案、权证登记等行政流程，最终取得工商许可，用于酒店经营；（2）鉴于地基基础沉降在建筑学上的成因，包括土体性质、工程设计、施工作业，故勘察、设计或施工单位违反国家标准的建设行为，均可能造成该质量缺陷，相关责任须经技术鉴定确实；（3）造成楼体倒塌的建筑质量缺陷，既可能因初期建设，也可能因后续改造导致，或由两者共同作用而形成，该事实同样须经技术鉴定认定。
行政治理的问题总结，反映此次事件中，地方行政主体关于建筑质量监督管理的“打非治违”工作“流于形式”，导致“安全关卡层层失效”，进而造成事故发生。
对此，笔者认为，基于现有经行政公布的确实信息，因我国建筑质量管理制度中，关于前置程序设定与后续流程复查的环节控制，故结合用以酒店经营的既成事实，调查组关于“安全关卡层层失效”的定性，准确无误。但是，调查组关于安全失守系因“流于形式”所致的评价，不符事实。鉴于除委托审图与质监机构就设计与验收实质审查外，相关部门均以资质资格审定、文件资料核查或报告材料备案等方式实施管理，即行政监督的设定原本即以形式审查为核心，而即使“流于形式”的管理标准实则在此次事件中“层层失效”，未予执行。换言之，未“流于形式”是事故主要原因之一，而此节定性，直接关乎案涉渎职犯罪的刑事责任追究。
此外，关于事故调查报告，除应对此次事件中，医学隔离观察点的选择，给予合理解释或问题查明外，笔者认为，为证明最终事件处理的依法与可信，有关质量缺陷原因与责任的报告内容，应当以是否至少说明并公示以下信息，作为其报告合格与否的评价标准：
1、案涉建筑初期工程建设时的建设单位，即土地权利人；
2、涉及承重结构变动的改建次数，以及改建时相应的建设单位，即房屋权利人；
3、事件结果与初期建设或后续改建之间的因果关系及具体违建行为的作用比例；
4、案涉建筑的初期建设与后续改建中，有关建设单位报请立项的实际情况；
5、案涉建筑使用过程中，是否存在关于质量瑕疵或缺陷的行政投诉及其处理结果；
6、在缺乏规划与施工许可前提下，案涉建筑得以完成权证登记的缘由；
7、自建设工程筹建至营业执照核发，过程中存在违法履职的行政环节及其负责人。
有关上述事实调查的结果，直接关系此次事件处理中，涉及的民事责任、行政责任及刑事责任的最终承担。
四、事件背后的制度思考
近年来，我国类似此次事件的工程重大或特大安全事故，以每年数起的频率持续发生，且无趋缓迹象，反映出长期以来，国家关于建设工程质量的行政监管制度，存在重大缺陷。对此，笔者认为，相关缺陷的形成原因，主要在于：
1、行政监督主体自身缺乏有效的外在监督力量。现阶段，相关行政管理部门所主要采用关于内部纪律约束与事后惩戒追责的保障手段，其本质上属于组织内部的自查自咎模式，而事实证明，此类自行监督与纠错的运作体系，实效有限；
2、受限于人员、制度或能力等因素，行政审查分别集中于开工前与完工后，期间过程并不实质介入，由监理单位代为监督，一旦监理人员责任感、专业度或廉洁性存在问题，则作为之于质量把控最为关键的窗口期，施工阶段可能出现监管真空。
3、对监理单位的监管，仅限于为事前资质管理与事后行政处罚，而其违法人员的民事或刑事责任，前者主要为有限责任的间接承担；后者因业务性质不直接以物化劳动作用于工程质量，故实践中较少追究刑责，较之所赋权利，监理单位及其人员的违法成本过低。
相比上述制度弊端，现今国际通行的质量保证体系中，较为成熟并已实证有效的质量管控体系，以美国所推行的“工程保险与担保制度”为代表，笔者认为，该模式对长期制约我国建筑业健康发展且亟待解决的质量治理困局，具有借鉴价值，现简介如下：
作为法律强制推行的制度与行业普遍遵循的惯例，美国境内的工程建设以投保工程保险与提供保证担保为法定前提，就质量保障而言，（1）工程保险，以承建商险（Builders Risk）为强制险种，承保范围包括质量事故责任，经法律划定保险业务与风险范围，由联邦及各州设置具体质量标准；（2）工程担保，以米勒法案（Miller Act）为原型，设定全额合同价的履约担保为强制保证，担保提供以注册资金为限，范围涵盖相关质量义务，方式包括代为履约，资格经财政部核验，并排除商业银行，且业务开展须经各州政府许可。
在上述制度设计中，各方基于自身经济利益，围绕工程质量形成制衡，具体而言：（1）保险人作为建设与使用阶段的质量责任主体，对建设条件与措施、企业信用与业绩等因素进行实地评估与实质审查，并在实施阶段，予以全程监控；（2）担保人作为工程质量义务的连带主体，往往与承包人保持常年合作，其授信基于对管理水平、业务表现与专业能力的长期跟踪与掌握，并在过程中通过其专业人员指出潜在风险及改进措施；（3）承包人为防止后续承建项目所涉保险费率与担保费用的上调，基于业务承揽考量，注重过程的质量控制与自身的专业管理；（4）政府作为行政主体为履行职责，主要通过对保险与投保人设立门槛并监督资金，以保证其具备质量责任的承担能力，确保其质保体系的整体运作，持续且有效。
据此，相比我国目前采取的行政管控模式，上述关于建筑质量保障的体系设计，制度优势明显，对于国内建筑市场违法成本低、担责能力差、监督者自身无外部监督，过程中可能监督缺位的种种缺陷，均从根源上给出切实解决方案。鉴于我国工程质量事故频发的根本成因，属于制度的结构性缺陷，故笔者认为，无法基于现有体制的保留，予以改良或消除。
本届中央政府自成立伊始，即在其第一次常务会议中提出“简政放权”的执政纲领，且《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出应当“加快转变政府职能”。但是，关于我国建设工程领域行政管理的制度改革，近年来始终进程迟缓甚至停滞。笔者建议，为彻底解决此次事件所反映的建筑质量监管问题，应当加快“工程保险与担保制度”的调研论证与规则配套，尽快建立并完善符合我国国情的建筑质量保障体系。
结语
文章最后，笔者想说，“安居”是“乐业”的前提与保障，建筑质量安全应视为一国政府基本执政能力与政绩的重要考评指标。希望此次事件，以付出29名遇难公民鲜活生命的惨痛代价，以及事件最终的责任追究，能让我国建筑活动的实施与行政主体，引起应有的警示与震慑，并希冀凭能借此次事件所集聚的舆论关注及社会情绪，促使我国加快有关工程质量管理制度的改革进程。