行政复议法修订的主要内容及施行后对行政机关的影响

《中华人民共和国行政复议法》（以下简称为“《行政复议法》”）已由中华人民共和国第十四届全国人民代表大会常务委员会第五次会议于2023年9月1日修订通过，现予公布，自2024年1月1日起正式施行。这是《行政复议法》自颁布实施以来的首次大修，此次修订是适应新发展阶段对行政领域各项工作和制度建设的新要求，修改内容居多，施行后行政机关的日常工作也要随之调整。
新法修订的主要内容
一、确定行政复议为化解行政争议主渠道的功能定位
党的十八大以来，党中央一直在部署行政复议改革体制。2021年，中共中央印发的《法治中国建设规划（2020-2025年）》指出：“加强和改进行政复议工作，强化行政复议监督功能，加大对违法和不当行政行为的纠错力度。推进行政复议体制改革，整合行政复议职责，畅通行政复议渠道，2022年前基本形成公正权威、统一高效的行政复议工作体制。健全行政复议案件审理机制，加强行政复议规范化、专业化、信息化建设。规范和加强行政应诉工作”。
新修订的《行政复议法》第一条立法目的中增加“发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用，推进法治政府建设”是全面贯彻落实党中央决策的部署，将完善行政复议制度置于法治国家、法治政府、法治社会一体化建设的背景之下，也是将行政复议制度由原有的内部监督机制定位向行政争议解决机制定位转型，以便于实质性解决行政争议。具有与行政诉讼同等重要的地位，同时行政复议法的修改完善有利于减轻行政诉讼的压力。
二、充分体现了高效便民为民的原则
为了更好保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督和保障行政机关依法行使职权，新修订的《行政复议法》第三条第二款确立了高效、便民、为民的原则，具体表现为：
1.行政复议机关应当加强信息化建设，运用现代信息技术，方便公民、法人或者其他组织申请、参加行政复议，提高工作质量和效率。（新修订《行政复议法》第八条的规定）
2.申请人书面申请的，可以通过邮寄或者行政复议机关指定的互联网渠道等方式提交行政复议申请书，也可以当面提交行政复议申请书。行政机关通过互联网渠道送达行政行为决定的，应当同时提供提交行政复议申请书的互联网渠道。（新修订《行政复议法》第二十二条的规定）
3.对行政复议前置有关情形，行政机关在作出行政行为时，应当告知公民、法人或者其他组织先向行政复议机关申请行政复议。（新修订《行政复议法》第二十三条的规定）
4.对当场作出或者依据电子技术监控设备记录的违法事实作出的行政处罚决定不服申请行政复议的，可以通过作出行政处罚决定的行政机关提交行政复议申请。（新修订《行政复议法》第三十二条的规定）
5.适用普通程序审理的行政复议案件，行政复议机构应当当面或者通过互联网、电话等方式听取当事人的意见，并将听取的意见记录在案。（新修订《行政复议法》第四十九条的规定）
三、进一步扩大了行政复议范围
新修订的《行政复议法》第十一条的规定，进一步扩大了行政复议范围，由原来的十一项内容增加为现在的十五项内容，主要新增加有：1.对行政机关作出的赔偿决定或者不予赔偿决定不服。2.对行政机关作出的不予受理工伤认定申请的决定或者工伤认定结论不服。3.认为行政机关不依法订立、不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等行政协议。4.认为行政机关在政府信息公开工作中侵犯其合法权益等等。（新修订《行政复议法》第十一条的规定）
同时为与《行政诉讼法》有效衔接，增加了不属于行政复议受案范围的内容，明确规定国防外交等国家行为、行政法规规章或者行政机关制定发布的具有普遍约束力的决定命令等规范性文件、行政机关对工作人员的奖惩任免等决定、行政机关对民事纠纷作出的调解，不属于行政复议受案范围。（新修订《行政复议法》第十二条的规定）
四、完善规范性文件附带审查制度
新修订的《行政复议法》第十三条的规定，扩大附带审查范围，增加了法律、法规、规章授权的组织的规范性文件，也可以在申请行政复议时提出对该规范性文件的附带审查申请。
同时，新修订的《行政复议法》第四章专门设立一节对附带审查规范性文件的程序和处理方式作出详细规定，以便于提高行政复议的效率和质量。具体内容有：
对申请人提出的附带审查申请，行政复议机关有权处理的，应当在30日内依法处理；无权处理的，应当在7日内转送有权处理的行政机关。
行政复议机关经审查认为其依据不合法，本机关有权处理的，应当在30日内依法处理；无权处理的，应当在7日内转送有权处理的国家机关依法处理。
行政复议机关有权处理有关规范性文件或者依据的，行政复议机构应当自行政复议中止之日起3日内，书面通知规范性文件或者依据的制定机关就相关条款的合法性提出书面答复；制定机关应当自收到书面通知之日起10日内提交书面答复及相关材料。行政复议机构认为必要时，可以要求规范性文件或者依据的制定机关当面说明理由，制定机关应当配合。
（新修订《行政复议法》第五十六—第六十条的规定）
五、增加了关于行政复议委员会的规定
行政复议是上级行政机关审理涉及下级行政机关行政争议案件的制度。基于上下级机关之间千丝万缕的联系，复议机关缺乏中立性，导致复议公正性不足。在这种背景下，引入外部专业人员以增强复议机关中立性的行政复议委员会被寄予了增强复议公正性的厚望。近年来，有关地方和部门探索行政复议委员会改革试点，吸收专家学者等外部人士对重大疑难复杂案件进行研究，提出咨询意见，供行政复议机关在作出决定时参考。这项试点取得了积极成效，有效提升了行政复议的公正性和权威性。
在吸收行政复议委员会试点经验的基础上，新修订的《行政复议法》第五十二条规定从法律上确立了行政复议委员会制度，在功能定位上，行政复议委员会是咨询性质的机构，其提供的咨询意见仅具有参考价值，不具有最终效力。行政复议委员会由相关政府部门、专家、学者等参与，行政复议委员会的组成和开展工作的具体办法，由国务院行政复议机构制定。主要作用包括两个方面：
一是为办理行政复议案件提供咨询意见；
二是就行政复议工作中的重大事项和共性问题研究提出意见。
提请行政复议委员会提出咨询意见的案件主要包括四种类型：1.案情重大、疑难、复杂的行政复议案件；2.专业性、技术性较强的行政复议案件；3.省、自治区、直辖市人民政府管辖的对本机关作出的行政行为不服的行政复议案件；4.行政复议机关认为有必要提请咨询的其他行政复议案件。
（新修订《行政复议法》第五十二条的规定）
六、优化行政复议管辖体制，相对集中行政复议管辖权
此次关于管辖制度的最主要修改是，除保留原法规定的垂直领导等特殊情形外，申请人对县级以上地方各级人民政府工作部门及其派出机构、授权组织等作出的行政行为不服的，以前是选择向本级人民政府申请行政复议或者上一级主管部门申请行政复议，今后是统一向本级人民政府申请行政复议。这样就将原来“条块结合”的管辖体制改为“块块管辖”为主的、“条条管辖”为补充的管辖体制，即建立相对集中的复议管辖体制。这样有利于有效化解行政复议管辖权过于分散的问题，统一办案标准，实现“同案同判”，增强行政复议的公正性，发挥化解行政争议主渠道作用。（新修订《行政复议法》第二十四、第二十五条的规定）
七、扩大行政复议前置范围
新修订的《行政复议法》第二十三条在保留自然资源确权案件行政复议前置的基础上，增加了对当场作出的行政处罚决定不服、认为行政机关不履行法定职责、申请政府信息公开行政机关不予公开三种情形，作为复议前置的范围。
对设定行政复议前置的权限进行了限缩规定，将原来设定行政复议前置的“法律、法规”修改为“法律、行政法规”，排除了地方性法规行政复议前置的设定权。
新修订的《行政复议法》新增了行政机关的告知义务，明确要求对依法实行复议前置的情形，行政机关在作出行政行为时应当告知公民、法人或者其他组织先向行政复议机关申请行政复议。
八、行政和解调解的适用范围不再限制
《行政复议法实施条例》第五十条规定了两类行政复议案件可以适用调解，即行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权作出的具体行政行为；行政赔偿或者行政补偿纠纷。新修订的《行政复议法》第五条明确规定，行政复议机关办理行政复议案件，可以进行调解。这一规定扩大了《行政复议法实施条例》确立的可以适用调解的范围，即所有的行政复议案件都可以进行调解，调解范围不再设定条件限制。
《行政复议法实施条例》第四十条规定了对行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权作出的具体行政行为不服申请行政复议，申请人与被申请人在行政复议决定作出前自愿达成和解，应当向行政复议机构提交书面和解协议；和解内容不损害社会公共利益和他人合法权益的，行政复议机构应当准许。新修订的《行政复议法》第七十四条规定的和解制度具体如下：
1.不再要求“被复议行为系行政机关依法行使自由裁量权作出”，而是转变为要求“和解内容不得违反法律、法规的强制性规定”；
2.不再要求达成和解后当事人必须向行政复议机构提交书面和解协议；
3.和解内容增加不得损害国家利益的要求；
4.明确当事人达成和解后，应当撤回复议申请，且在复议机关决定终止复议后，除非撤回复议违背申请人真实意愿，否则申请人不得再基于同一事实和理由再次申请复议。
在行政和解调解制度的原基础上，适用范围不再受限制，有利于充分发挥和解调解的作用，寻求实质化解行政争议，也充分说明行政复议法的修订在突破行政权力不可处分的理由基础上，从形式法治主义向实质法治主义的转型。
九、改变单一的审理模式，将行政复议程序分为普通程序和简易程序
现行《行政复议法》对不同类型的案件均采用同一审查模式，且适用书面审理，不仅不利于及时有效地解决行政纠纷，而且容易造成行政资源的浪费。新修订的《行政复议法》第三十六条明确规定：行政复议机关受理行政复议申请后，依照本法适用普通程序或者简易程序进行审理。新修订的《行政复议法》第四章分为两节，对普通程序和简易程序分别规定不同的适用情形与程序规则。普通程序适用于绝大多数行政复议案件。新修订的《行政复议法》第四十九条规定，取消了书面审理原则，代之以听取意见制度。新修订的《行政复议法》第五十条、五十一条规定确立了听证制度，并对应当或可以听证的案件的适用情形作出规定。确立行政复议程序类型化，有利于促进行政复议案件审理繁简分流，高效快捷地化解行政争议。
十、行政复议决定的类型增加并细化
现行《行政复议法》第二十八条的规定，复议决定的种类包括维持决定、责令履行决定、撤销决定、确认违法决定、责令重作决定和变更决定等6种。《行政复议法实施条例》第48条又增加了一种驳回复议申请决定。
新修订的《行政复议法》对行政复议的决定方式进行了大幅修改，将变更决定、撤销决定和确认违法决定的适用规则进行明确细化，并将变更决定放在首位。第六十三条首先对变更决定作出规定，第六十四条、第六十五条分别对撤销决定和确认违法决定的适用条件作出规定，同时第六十六条增加责令履职决定、第六十七条增加确定行政行为无效决定，第六十九条增加驳回行政复议请求决定、第七十一条增加履行行政协议复议决定，第七十二条增加行政赔偿复议决定等。
十一、其他新增规定
（一）行政复议审理的法律适用
与《行政诉讼法》规定的不同，新修订的《行政复议法》第三十七条规定，行政复议机关依照法律、法规、规章审理行政复议案件。行政复议机关审理民族自治地方的行政复议案件，同时依照该民族自治地方的自治条例和单行条例。
（二）规定制发行政复议意见书
新修订的《行政复议法》第七十六条规定，行政复议机关在办理行政复议案件过程中，发现被申请人或者其他下级行政机关的有关行政行为违法或者不当的，可以向其制发行政复议意见书。有关机关应当自收到行政复议意见书之日起六十日内，将纠正相关违法或者不当行政行为的情况报送行政复议机关。
（三）行政复议决定书的公开
新修订的《行政复议法》第七十九条第一款规定行政复议机关根据被申请行政复议的行政行为的公开情况，按照国家有关规定将行政复议决定书向社会公开。
（四）被申请人上一级主管部门的监督
新修订的《行政复议法》第七十九条第二款规定县级以上地方各级人民政府办理以本级人民政府工作部门为被申请人的行政复议案件，应当将发生法律效力的行政复议决定书、意见书同时抄告被申请人的上一级主管部门。
（五）被申请人不履行复议决定书的监督机制
新修订的《行政复议法》第七十七条规定，被申请人应当履行行政复议决定书、调解书、意见书。被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定书、调解书、意见书的，行政复议机关或者有关上级行政机关应当责令其限期履行，并可以约谈被申请人的有关负责人或者予以通报批评。
施行后对行政机关的影响
新修订的《行政复议法》规定的变化决定了日后相关行政机关在作出相应的行政行为决定书时，文书内容与格式也要做适时调整，以便于保护当事人的合法权益。
一、权利救济途径选择的变化
现行法中规定，当事人不服行政行为时，既可以选择向该部门的本级人民政府或者上一级主管部门申请行政复议，但新法实施后，对于执法文书中涉及的对当事人的权利救济途径的选择上需要按照新法规定的内容及时更新与调整。
二、行政复议前置的适用变化
新法规定新增对当场作出的行政处罚决定不服、认为行政机关不履行法定职责、申请政府信息公开行政机关不予公开三种情形适用复议前置程序，且规定了行政机关的告知义务，故行政机关在制作行政行为文书时，如果符合复议前置的内容时，需要按照复议前置的程序规定明确告知当事人。
三、集中复议权后，需要复议机关进一步完成专业人员的配备
新法确定行政复议是实质化解争议的主渠道功能定位，确立了行政复议集中制度，也明确县级以上各级人民政府以及其他依照本法履行行政复议职责的行政机关是行政复议机关，同时规定办理行政复议事项的机构是行政复议机构，实践中，目前各地的司法部门行使行政复议职责，但新法规定的行政复议机构并未说明其性质如何，仍需在后续实施中对于如何设置，并组建专业化、职业化的复议人员队伍，做进一步改革。
四、不断加强信息化建设
新法从高效便民的角度出发，规定了申请人可通过互联网渠道申请行政复议等内容，同时规定，行政机关通过互联网渠道送达行政行为决定书的，应当同时提交行政复议申请书的互联网渠道，这一规定对行政机关的送达途径作出了要求设定，充分体现了便民原则。
五、未告知复议权利导致的时限延长
新法第二十条第三款规定了，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织申请行政复议的权利、行政复议机关和申请期限的，申请期限自公民、法人或者其他组织知道或者应当知道申请行政复议的权利、行政复议机关和申请期限之日起计算，但是自知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。如果行政机关未及时告知当事人申请期限的，当事人寻求救济的时限自知道或者应当知道最长有1年的时间。
新的行政复议法将于2024年1月1日起施行，切实贯彻实施好这部全面修订的法律，对于有效化解行政争议具有深远影响，一起期待新法的有效实施。