光伏发电项目中光伏阵列用地政策

根据国家能源局发布的信息显示，我国2021年新增光伏发电并网装机容量约5300万千瓦，连续9年稳居世界首位，截至2021年底，我国光伏发电并网装机容量达到3.06亿千瓦，突破3亿千瓦大关，连续7年稳居全球首位。在光伏发电项目高速建设背景下，光伏复合项目因其享受着相对灵活的用地政策而在投资开发过程中更容易被采用。光伏发电属于新兴产业，其用地方式与传统的发电项目相比具有一定特殊性。为支持光伏发电产业发展，明确用地管理政策，国土资源部、国家林业局等部门先后制定若干政策性文件。根据现有的法律政策规定，光伏发电项目作为基础设施项目，可以采取多种方式取得土地，但应当遵守《土地管理法》规定的基本用地原则。根据《土地管理法》第4条：“国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。”2015年9月18日，国土资源部等多部门联合发布《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》（国土资规〔2015〕5号）（以下简称“5号文”），提出光伏发电项目使用未利用土地的，对不占压土地、不改变地表形态的用地部分可以通过租赁方式取得，2017年9月25日，国土资源部等机关联合发布《关于支持光伏扶贫和规范光伏发电产业用地的意见》（国土资规〔2017〕8号），明确了利用农用地复合建设的光伏发电站项目，光伏方阵等区域可不改变原用地性质。
笔者作为地方一级政府的法律顾问，参与政府招商引资一个地面集中式光伏发电项目，政府招商局、规建局与企业就光伏发电项目的用地事宜进行了多轮沟通，其中涉及光伏阵列用地问题依据5号文（四）的规定最终对于土地使用权方式以及补偿问题达成一致。该项目的光伏阵列使用戈壁未利用地，5号文（四）采取差别化用地政策支持新业态发展。光伏、风力发电等项目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的，对不占压土地、不改变地表形态的用地部分，可按原地类认定，不改变土地用途，在年度土地变更调查时作出标注，用地允许以租赁等方式取得，双方签订好补偿协议，用地报当地县级国土资源部门备案；对项目永久性建筑用地部分，应依法按建设用地办理手续。对建设占用农用地的，所有用地部分均应按建设用地管理。按照5号文件的规定，光伏发电项目的用地政策，分为占用未利用地和农用地两种情况：
对于占用未利用地的，又区分为不压占土地用地部分和永久性建筑用地部分。一是对使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的光伏发电项目，对不占压土地、不改变地表形态的用地部分，可按原地类认定，不改变土地用途，在年度土地变更调查时作出标注，用地允许以租赁等方式取得，双方签订好补偿协议，用地报当地县级国土资源部门备案。这主要是指光伏方阵、检修道路等用地不改变原用地性质的，可以按照未利用地原来的用途管理，不需要办理未利用地转为建设用地手续，可通过租赁方式解决用地。二是对使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用地的光伏发电项目，建设项目永久性建筑用地部分，应依法按建设用地办理手续。主要是指升压站、综合楼、变电站及运行管理中心用地和集电线路中的杆塔基础用地，这部分用地应当依法办理未利用地转为建设用地的手续，按建设用地进行管理。
光伏发电项目占用农用地的，不论光伏方阵用地，还是变电站及运行管理中心用地和集电线路用地，都需要按照现行土地管理法律法规，按照建设用地管理。其中涉及办理集体土地征收和农用地转用手续，以及国有建设用地供应手续，与传统的建设项目用地没有区别。
结合笔者服务的项目，目前项目光伏阵列用地符合通过租赁方式取得国有未利用地使用权，同时需要签订补偿协议进行补偿。最终双方律师协助起草了该项目光伏阵列用地土地使用权补偿合同，对于项目背景、政策依据、用地性质、使用年限以及双方权利义务、违约责任等进行了约定，目前该合同等待国土资源厅的内部审核。