简述行政处罚法制审核实务要点

新修订的《行政处罚法》于2021年7月15日施行，确立了多项关于行政处罚的新规定，其中第五十八条确立了行政处罚的法制审核制度，为行政处罚工作提出了新的具体要求。行政执法部门在作出行政处罚决定前如何做好法制审核？应注意以下几点：
一、牢固树立依法行政意识，法制审核程序是法定程序，未经法制审核作出的行政处罚，存在程序违法的风险。
《行政处罚法》第五十八条规定：“有下列情形之一，在行政机关负责人作出行政处罚的决定之前，应当由从事行政处罚决定法制审核的人员进行法制审核；未经法制审核或者审核未通过的，不得作出决定：
（一）涉及重大公共利益的；
（二）直接关系当事人或者第三人重大权益，经过听证程序的；
（三）案件情况疑难复杂、涉及多个法律关系的；
（四）法律、法规规定应当进行法制审核的其他情形。
行政机关中初次从事行政处罚决定法制审核的人员，应当通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格。”
在《行政处罚法》施行前，已有多地人民法院以其他法规为依据，认定未经法制审核作出的行政处罚程序违法，《行政处罚法》施行后，法制审核的程序要求势必更加严格。如（2021）鲁01行终463号韩强等行政处罚二审《行政判决书》中认定“《国土资源执法监督规定》第二十六条明确规定，限期拆除违法建筑物属于重大处罚决定，一审法院据此认定2051号处罚决定应当适用集体讨论和法制机构审核程序并无不当。”新修订的《行政处罚法》将法制审核的程序要求更加明确，应引起充分的重视。
二、行政处罚法制审核的具体要求
如何具体开展行政处罚法制审核工作，《行政处罚法》并没有作出具体规定，具体适用应依据法规、部门规章及各地方行政法规执行。对此，《国务院办公厅关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》（国办发〔2018〕118号）（以下简称“三项制度”）中可提供具体指导，归纳如下：
（一）法制审核机构
此前制定的三项制度中并未要求进行法制审核的人员具体资格，而行政处罚法第三十八条第二款明确规定“行政机关中初次从事行政处罚决定法制审核的人员，应当通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格”。因此，若在修订后的《行政处罚法》施行后初次进行法制审核的人员，需要取得法律职业资格证，行政机关也可协调公职律师、外聘律师配合法制审核工作。
（二）法制审核范围
依据《行政处罚法》第五十八条第一款的规定，并非所有的行政处罚决定都需要法制审核，主要适用于下列情形：第一，涉及重大公共利益的；第二，直接关系当事人或者第三人重大权益，经过听证程序的；第三，案件情况疑难复杂、涉及多个法律关系的；第四，法律、法规规定应当进行法制审核的其他情形。但具体适用问题，如什么样的情形属于“涉及重大公共利益”，什么情形属于“疑难复杂”，需要结合部门规章、地方性法规等规定具体适用。从行政行为合规的角度而言，建议条件允许的执法部门，行政处罚尽可能都先行进行法制审核。
（三）法制审核内容
依据三项制度相关规定，法制审核主要审核如下方面：
1.行政执法主体是否合法，行政执法人员是否具备执法资格，包括是否具有管辖权，是否滥用职权等。
2.行政执法程序是否合法。程序合法不仅包括法律、法规、规章规定的执法程序，也包括规范文件规定的且与法律、法规、规章不相抵触的执法程序，重点审查当事人的知情权、陈述权、申辩权、听证权是否得到保障，法律文书是否依法送达等。
3.案件事实是否清楚，证据是否合法充分。重点应审核行政相对人主体是否准确、违法时间及地点、违法行为、违法后果等是否调查清楚，是否遗漏了当事人等。
4.适用法律、法规、规章是否准确，裁量基准运用是否适当。裁量基准运用是否适当，即行政处罚的合理性审查。
5.执法是否超越执法机关法定权限。
6.行政执法文书是否完备、规范。
7.违法行为是否涉嫌犯罪、需要移送司法机关等。
法制审核机构完成审核后，要根据不同情形，提出同意或者存在问题的书面审核意见。行政执法承办机构要对法制审核机构提出的存在问题的审核意见进行研究，作出相应处理后再次报送法制审核。