复议起诉期限后，能否单独起诉原行政行为？

引 言
《中华人民共和国行政诉讼法》（以下称《行政诉讼法》）第四十五条规定：“公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。”第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”
根据上述法律规定，针对原行政行为的诉讼，如果不经过复议直接提起诉讼的，起诉期限为六个月，而经过复议的，针对复议决定的起诉期限为十五日。由于针对复议决定的起诉期限较短，就出现了复议决定十五日的起诉期限已过但原行政行为六个月的起诉期限还未届满的情况。此时很多行政行为的相对人或利害关系人会向人民法院就原行政行为单独提起诉讼。
针对此种情形，人民法院是否应当受理呢？基于不同价值的考量，理论和实践中存在着两种截然不同的观点。
一“应当受理”的考量
在实践中，一种意见认为应当受理。该种意见主要是基于扩大诉权，保障当事人合法权益的考量。
《行政诉讼法》第一条明确规定：“为保证人民法院公正、及时审理行政案件，解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法。”
公民权益保障本来就是行政诉讼法的根本目的，以公民权利救济为主导也是各国行政诉讼立法的通行做法。无论是行政复议还是行政诉讼，其最终的目的都在于保障当事人的合法权益免受不法行政行为的侵害。
从法的价值角度来看，行政起诉期限的设置实际上是对行政诉权的限制，是公民权益保障的例外规则，客观上具有保障行政行为效率，限制司法对行政的管辖权的作用。通过行政起诉期限的设定，督促当事人及时行使权利，避免行政行为的效力长期处于不确定的状态。但是该种价值与对公民权利的救济相比，显然不具有优先性。
深究我国行政诉讼法修改背后的原由，无论是复议维持原行政行为时将原行政机关和复议机关列为共同被告，还是复议改变原行政行为时单独列复议机关为被告的设定，均是考量到现实中我国较高的“复议维持率”。通过让复议机关做被告的设定，推进复议机关切实起到督促原行政机关依法行政的目的。其立法目的上更多的依旧是为了公民权利保护，而非限制公民的起诉权。
其次，经过复议的原行政行为并不属于诉讼标的被生效裁判所羁束的情形。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》（以下简称《行政诉讼法司法解释》）第六十九条规定了诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的，应当驳回起诉。但该项法律规定所指的“生效裁判”应当是司法机关作出的裁判，行政机关作出的法律文书，无论是否生效，均不能随意扩大解释为此处的“生效裁判”。既然经过复议不能解释为原行政行为已经被生效裁判所羁束，那么从限制公权力、保障诉权的理念出发，即使行政复议决定生效后，只要原行政行为仍然在起诉期限内，原告依然可以就原行政行为起诉。
基于上述理由，支持者认为无论是从行政诉讼法的基本立法目的，还是起诉期限设置的功能比较来看，行政复议作为一种行政救济途径，并不意味着经复议机关复议后，当事人对原行政行为起诉权的当然丧失。不能因为复议决定的起诉期限已过，就当然剥夺当事人对原行政行为的起诉权。
二“不予受理”的理由
实践中，另一种意见则认为在此种情况下不应当受理。在我国现行行政诉讼制度之下，针对原行政行为，法律赋予了行政相对人或利害关系人行政复议和行政诉讼两种解决行政争议的方式，除特殊的复议前置案件或应当由国务院进行裁决等的案件外，可直接提起诉讼或在复议后再提起诉讼。而起诉期限功能的设置就是在遵循权利限度理论的基础上，与我国行政诉讼法立法目相协调和匹配，这种协调和匹配无论在我国行政诉讼的程序设置和实体设置上均有体现。
在程序上，《行政诉讼法》第二十六条规定：“经复议的案件，复议机关维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告，复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”《行政诉讼法司法解释》第六十九条规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（三）错列被告且拒绝变更的；……”
在经过复议的案件中，原告在提起诉讼时，针对复议的不同情形，诉讼的对象也不尽相同。在复议维持案件中，应当列作出原行政行为的机关和复议机关为共同被告。而复议后改变了原行政行为的，由于原行政行为已经被改变，客观上已经不复存在，因此只能就改变后的行为单独针对复议机关提起诉讼，而不能再就实际上已经并不存在的原行政行为提起诉讼。
在实体上，《行政诉讼法》第六条明确规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”《行政诉讼法司法解释》第一百三十六条规定：“人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。”根据上述法律规定，行政诉讼案件审查的对象或者说是诉讼标的既包括原行政行为，也包括复议决定，人民法院必须对原行政行为和复议决定的合法性均进行评价，而不能仅审查原行政行为或者复议决定。
针对行政复议后维持的案件，原告不能通过仅起诉原行政行为，而排除人民法院对复议决定一并审查。在原告选择进行行政复议，且经过了复议的起诉期限后，就不能再单独就原行政行为提起诉讼；针对复议机关改变了原行政行为的案件，由于原行政行为已经被复议机关所改变，发生法律效力的为复议机关所作出的新的行政行为而非原行政行为。针对此种情况，无法再单独就客观上已经不存在或不会发生效力的原行政行为提起行政诉讼，否则会造成行政行为的效力处于不确定的状态，甚至会造成针对同一行政行为的效力，行政机关和司法机关作出不一样的认定，出现行政权和司法权出现“打架”之情形。因此，针对经过复议后改变了原行政行为的案件，应当对改变后的行为提起诉讼，而不能再针对原行政行为单独提起诉讼。
关于这一问题，目前没有明确的法律、司法解释给予规定。但最高院在（2017）最高法行申2620号《行政裁定书》中就此进行了充分的论述，认为在十五日的起诉期限适用范围上，从历史和文意解释等方法来看，仍然是以十五日的特殊规定取代了关于起诉期限的一般规定，亦即经过复议的案件，在起诉期限问题上并无适用行政诉讼法所规定的六个月一般期限的情形。
基于此最高院认为原告超过十五天起诉期限对经过复议的案件提起诉讼，且案件不属于未经复议程序直接起诉原行政行为的情况，因此不适用六个月起诉期限的规定。笔者也检索发现一些法院直接引用最高院在该份裁定中陈述的观点，据此驳回了原告的起诉。
在对两种观点进行综合比较下，笔者也亦更赞同第二种观点。无论是行政资源还是司法资源均是有限的。诉讼前的复议程序实际上已然是给予了行政相对人或利害关系人更多一层的权利保护，在复议决定均明确告知起诉期限为十五日，复议申请人亦充分知悉其诉讼权利和期限的情况下，如若在经过复议后，仍允许复议申请人再行对原行政行为提起诉讼，无疑将使得复议程序将变成了空转。
从行政诉讼法保护公民权利的目的出发，对行政效率与公平进行价值衡量的基础上，通过起诉期限的设定来对当事人诉权进行合理的限制、维护行政行为的效力亦显得十分必要。因此，笔者认为，对经过行政复议的案件，无论复议机关改变原行政行为或维持原行政行为，行政行为的相对人或利害关系人均不能在超过复议行为的起诉期限后，单独就原行政行为提起诉讼。