我对《关于提高重大项目前期工作审批服务效率的通知》“优缺”有感

引言
2022年9月3日，新疆维吾尔自治区发展改革委等6部门联合印发《关于提高重大项目前期工作审批服务效率的通知》（以下简称《通知》）。该通知制定并出台的背景是“为贯彻落实党中央、国务院稳经济一揽子政策措施，落实国务院深化“放管服”改革会议和自治区党委十届三次全会精神，持续深化行政审批制度改革，优化审批流程、缩短办事时限、提高服务质量，支持重大项目建设，促进有效投资，提高投资项目审批服务效率”。
据了解，2022年上半年，新疆地区生产总值（GDP）8279.04亿元，同比增长4.9%，增速高于全国2.4个百分点，比一季度扩大0.2个百分点，位居全国前列，其中农业生产稳步发展、工业生产和固定资产快速增长，是全区经济回温的重要支柱，但在疫情日趋复杂和经济下行压力加大的双重因素影响下，全区经济发展仍然存在诸多不确定因素，如何有效利用政府的服务能力和服务手段，更大激发市场活力和发展的内生动力，是各级政府面临的重要考题。以此为基础，去分析6部门联合印发《通知》的优势与不足，笔者认为更具价值。
一、以优化为基础，将流程、政策、服务作为《通知》的着力点，凸显了政府进一步优化涉企服务、转变政府治理思维的决心
据统计，2022年上半年，新疆全区落实执行招商引资项目3826个，比去年同期增加60个，引进区外到位资金3552.87亿元，比去年同期增长37%。通过数据分析我们不难发现，2022年上半年，新疆地区生产总值（GDP）同比增长4.9%，增速高于全国2.4个百分点，其中招商引资工作在实现了跨区域经济合作及交流的同时，对于GDP增长贡献不容小觑。笔者认为，当前形势下，国际国内双循环的发展格局已客观反映出了经济发展的必然规律，在此情况下，地方政府如何在法律、法规允许的范围内，用好、用足优惠政策，深挖、细挖引资潜力，在全国范围内的循环经济发展中脱颖而出，就成了政府综合治理能力的试金石。《通知》全文以优化为基础，将流程、政策、服务作为着力点，对于符合《通知》限定范围的项目可以最大程度地减少项目运行前期时间成本、经济成本，其意义不仅体现在全区整体招商引资能力的增强上，最重要的是体现在地方政府治理思维逐渐转变和转变的决心上。
二、以列举的方式，将纳入《通知》管理的具体项目类型进行详细表述，体现了政府力求“稳、准”结合
笔者认为，新疆各级商务和招商部门聚焦大产业、大项目，突出重点产业延链、补链、拓链、强链，加大招商引资力度，已经取得明显成效。而以此为基础出台的与经济发展相关的举措必须要确保落地见效，要优先解决企业关注的问题，帮助市场主体解难题、渡难关、复元气、增活力，其中降低企业成本的另一面，就是政府部门能够不断地优化与企业相关的项目审批管理流程。当然，一项举措的出台并非追求“大开大合”，市场的探索本身也是逐渐深入的过程，因此《通知》对适用举措的相关项目进行了详细的描述，没有一味追求全，而是在力求”稳“、”准”的基础上，结合招商引资的具体情况，将适用范围仅限定在了一些国家或自治区重点项目、关系民生的重要项目上，在适度优先的基础上，也最大限度避免过度增加政府的容缺、容错成本。
三、六部门联合发文，将各类型优惠政策的适用在《通知》中予以明确，充分体现了政府用足政策红利的决心和能力
据笔者了解，实践中各级政府在优惠政策的把握和执行过程中，存在着不同程度的理解差异和执行差异，造成该原因的，一方面，是政策本身存在不同解读的较大空间，造成一个政策出现不同的理解；另一方面，执行政策的相关主体出于自身利益考虑，不敢作为或不会作为，导致政策落实出现差异。长期以往，在优惠政策落实打折的情况下，最终伤害的是政府的社会公信力，政府公信力缺失又反噬地方经济发展。本次出台的《通知》，在“优化审批政策”部分，详细列举了自然资源、生态环境、水利、林草等相关职能部门的行业优惠政策，对于具体举措的落实起到了保证作用，同时，在一个以六部门名义联合下发的文件中，明确需要执行的优惠政策，也能够起到增强部门监督和社会监督的作用。
《通知》作为贯彻经济政策、落实“放管服”改革要求及自治区党委十届三次全会精神的具体举措，基本符合现阶段的工作要求，但是从追求发展及效率的角度出发，笔者认为，还可以从三方面入手，继续细化《通知》的有关措施：
一、从做排列组合向做减法发展
2022年9月7日国务院办公厅发布了《关于进一步优化营商环境降低市场主体制度性交易成本的意见》（以下简称《意见》），意见指出：“在2022年底前，国务院有关部门逐项制定中央层面设定的行政许可事项实施规范，省、市、县级编制完成本级行政许可事项清单及办事指南。深入推进告知承诺等改革，积极探索“一业一证”改革，推动行政许可减环节、减材料、减时限、减费用。”
笔者认为，在当前普遍提倡“优化营商环境、降低制度性交易成本”的情况下，特别是在《意见》出台的基础上，地方政府在法律、法规许可范围内，应当积极探索并勇于尝试，对于行政许可要从最大限度的创造优良营商环境、降低企业成本”的角度出发，真正实现环节、材料、时限、费用的四减效果，使地方政府在国际国内双循环的大招商、大发展的环境下，凸显地方竞争优势，而按部就班的以排列组合的方式，在原有框架内浅尝“制度改革”已无法实现最大化的改革红利。
二、以产业发展为导向，实现重点产业的特色审批程序
从多渠道、多举措发展地方经济的角度出发，相关的制度改革应当围绕地方拟发展的重点产业，例如，新疆的风光电资源充沛、旅游资源丰富，以此为基础，政府部门出台的相关制度、有关举措、特殊政策，都应当实现重点突出、有的放矢，在培育重点产业上下功夫。以《通知》为例，在某种程度上实现了重点领域的聚焦，但是从产业的角度判断，笔者认为还可以进一步缩小范围，无论是在《意见》的基础上争取试点，还是在现有行政审批许可范围能的进一步优化，都会有助于地方经济的发展。
三、增强“容缺承诺函”全过程监管手段，避免过度增加政府容缺成本
《通知》在“优化审批服务”部分的第十条中明确“对企业和从业人员违法违规、不履行承诺的失信行为，撤销相关审批结果，并将不良信用记录推送至全国信用信息共享平台”，同时附件2的承诺函（样式）文本中，也由企业承诺“如逾期未能补齐，该情形将作为本单位失信行为纳入不良信用记录，我单位愿意接受有关审批部门的约束和惩戒”。笔者认为，该承诺函的形式及内容，并不能确保企业履行承诺，也不能免除部门容缺办理的潜在风险。首先，对于约束和惩戒的方式承诺函中并未明确，审批部门不能在未事先告知的情况下，仅仅依据《通知》的内容对企业进行任意性处罚；其次，推送至全国信用信息共享平台并非行政处罚，该结果也不必然导致企业失去融资贷款、参与投标等商业机会，对企业经营者而言缺乏威慑力；最后，由于容缺办理的特性，可能造成事后补齐的资料与审批资料不一致，由此产生的风险责任约定不明。而以上风险一旦发生，政府部门势必需要投入更多的精力去纠错，最终可能会导致《通知》确定的各项举措落实受阻。据了解“容缺受理”加“承诺制”的服务模式，已在全国多省市开展，但由于国家立法层面尚未形成具体明确的监管处罚手段，各地做法不一。笔者认为，为确保《通知》的顺利实施，在企业信用信息方面，可以建立企业投资项目信用信息，实行跨地区、跨地州、跨部门、跨领域联合奖惩。对信用优良的企业采取激励措施，对有一般失信行为的企业采取监管措施，对有严重失信行为的企业采取惩戒措施，如纳入投标或融资负面清单等；对于企业承诺事项，建议增加基于企业违规或不可预见风险导致的手续无法完善的责任分配、明确企业未按期补齐手续的责任及后果，如限制开工建设等手段，采取多管齐下的方式，促进项目企业诚信履行承诺，最大限度减少政府的容缺成本。
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