树人新规速递：同一矿种同级管理，审批登记分权重新洗牌

自1986年《矿产资源法》制定和实施以来，我国的矿业权出让审批登记管理制度一直处于不断探索和完善中，中央和地方分级管理的权限，也在随着实践的深入和发展不断调整。逐步形成了“两探四采”的出让分级管理制度。
2019年12月31日，自然资源部出台《自然资源部关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见（试行）》（自然资规〔2019〕7号，以下简称“7号文”），对矿业权出让分级审批登记管理制度进行了重大变革，规定了“同一矿种，同级管理”的审批登记模式并重新划分中央到地方四级管理的审批权限。
本文将对7号文生效前的“两探四采”制度及7号文确定的“同一矿种，同级管理”制度进行重点介绍，并对新规落地实施的细化方案进行探讨，以帮助广大读者充分理解7号文中矿业权出让审批登记变革的内涵和意义。
什么是“两探四采”
“两探四采”，就是指7号文生效实施前，我国基本形成的探矿权由中央和省级自然资源主管部门两级管理和采矿权由中央、省、市、县自然资源主管部门四级管理的矿业权出让审批登记制度。
关于“两探四采”制度体系的建立和发展，主要可以分为以下三个阶段：
一、“两探四采”制度的探索阶段
1986年制定的《矿产资源法》建立了矿产资源的勘查登记和开采审批制度，并对探矿权和采矿权的审批登记制度进行了概念性的规定。1996年《矿产资源法》修订时，就采矿权的分级审批权限进行了进一步明确。
但该阶段矿业权出让分级审批登记的权限范围仍然比较模糊。
二、“两探四采”制度的初步建立阶段
1998年，国务院出台《矿产资源勘查区块登记管理办法》和《矿产资源开采登记管理办法》。正式确立探矿权由国务院地矿主管部门和省、自治区、直辖市人民政府地矿主管部门两级审批登记；采矿权由国务院、省、市、县四级地矿主管部门审批登记的出让管理制度。并明确了不同层级权限的具体适用情形和范围。
三、“两探四采”制度的调整发展阶段
自1998年至2019年的20多年间里，国务院及自然资源部（原国土资源部）多次按照矿产资源种类、储量规模以及是否外商投资等不同标准对出让审批登记权限在中央和省级之间进行调整。
自2017年开始，国家在充分总结历史经验的基础上尝试对矿业权审批登记出让制度进行改革和试点，但在7号文出台前已经正式颁布并生效的文件中，仍未突破“两探四采”的整体管理模式。
“同一矿种、同级管理”制度
一、分级管理权限重新洗牌
为更好解决“两探四采”制度带来的同一矿种探矿权采矿权不同层级管理问题，同时更加科学合理分配中央和地方相关事权，7号文对矿业权出让审批登记的层级管理权限进行了重新划分，具体如下：
1、自然资源部负责石油、烃类天然气、页岩气、天然气水合物、放射性矿产、钨、稀土、锡、锑、钼、钴、锂、钾盐、晶质石墨14种重要战略性矿产的矿业权出让、登记；
2、战略性矿产中大宗矿产通过矿产资源规划管控，由省级自然资源主管部门负责矿业权出让、登记；
3、其他矿种由省级及以下自然资源主管部门负责。
二、新旧管理规定主要变化
正如前文所说，自1998年《矿产资源勘查区块登记管理办法》和《矿产资源开采登记管理办法》确立“两探四采”的管理制度以来，国家对矿业权出让审批登记的管理权限进行过多次调整，但均未突破“两探四采”的基本模式。
7号文出台前的最新调整文件为2017年的《矿业权出让制度改革方案》（[2017]12号），该文件对矿业权审批权限层级的规定如下：
1、石油、烃类天然气、页岩气、放射性矿产、钨、稀土6种矿产的探矿权和采矿权、资源储量规模10亿吨以上的煤以及资源储量规模大型以上的煤层气、金、铁、铜、铝、锡、锑、钼、磷、钾11种矿产的采矿权，由自然资源部（原国有资源部）负责审批；
2、 上述6种矿产之外的其他矿产的探矿权，由省级自然资源主管部门负责审批；
3、上述11种矿产之外的其他矿产的采矿权，由省级及以下自然资源主管部门审批。
通过对比新规发现，7号文中，自然资源部对石油、烃类天然气、页岩气、放射性矿产、钨、稀土、锡、锑、钼、钾等10种矿产进行了保留；提升了天然气水合物、钴、锂、晶质石墨4种矿产的审批权限；另外，对资源储量规模10亿吨以上的煤以及资源储量规模大型以上的煤层气、金、铁、铜、铝、磷等7种矿产的审批权限进行下放。
三、“同一矿种，同级管理”成最大亮点
本次新规的最大亮点是同一种矿产资源的探矿权和采矿权审批权限，由同一层级自然资源主管部门管理。这一变化彻底改变了“两探四采”的管理模式，对探矿权由中央和省级两级审批登记的制度进行了突破，赋予了省级以下自然资源主管部门对探矿权审批登记的管理权。
“同一矿种、同级管理”模式的落地实施方案探讨
国家从制度层面建立“同一矿种，同级管理”的模式并重新划分中央和地方事权以后，我们最关心的问题，是该制度在各省市落地实操环节将会如何实施。
7号文已经明确14种重要战略性矿产资源由自然资源部负责审批，则14种重要战略性矿产资源以外的其他战略性矿产资源及非战略性矿产资源应由省级及以下自然资源主管部门负责，但若仅基于该标准进行分类会过于宽泛，因此可同时参照《矿产勘查开采分类目录》中的一类、二类、三类矿产的分类原则，对不同层级管理权限进行划分，具体如下：
1、14种以外的战略性矿产资源出让审批登记，可由省级自然资源主管部门负责；
2、一类、二类矿产中除战略性矿产外的矿产出让审批登记，可由市级自然资源主管部门负责；
3、三类矿产的出让审批登记，可由县级自然资源主管部门负责。
此外，各省还可以根据本地区的优势矿种和紧缺矿种等实际情况，灵活确定市级和县级自然资源主管部门负责管理矿种的具体范围，就特定矿种的审批权限进行上收或下放。
近日，云南省、浙江省、宁夏自治区均已出台具体的落地实施文件，虽规定的内容各有差异，但仍可对其他省份的实施方案提供有益借鉴。
结语
“同一矿种，同级管理”的制度设定和审批登记事权的重新分级，有利于解决同一矿种探矿权采矿权不同层级管理带来的问题，更加科学合理地划分中央、地方审批权限，提高审批效率，降低管理成本。但同时，新旧制度的衔接也是不可忽视的问题。如对7号文实施生效前已提交矿业权审批登记申请的，矿种发生层级权限变化后，应就具体处理办法进行更加明确细化的规定，以保证新旧制度有效衔接，促进新规实施平稳落地。