论认罪认罚中值班律师职能之转型

摘 要：我国值班律师在认罪认罚制度中发挥着形式职能和实质职能的作用。这两种不同的职能在认罪认罚制度中发挥着不同的效能，形成了一种形式职能占主导的值班律师运行模式。这种模式存在着一定的风险，如容易引起协商程序的空心化、检察权的不当扩张、控辩失衡、被追诉人的合法权利难以得到保障等一系列问题。立足于值班律师形式职能主导的职能定位，应当承认值班律师行使“有限”辩护权的本质；重置形式职能和实质职能的内在逻辑，充分发挥值班律师在协商过程和协商结果形成中的实质职能；推进协商程序的实质化，将“保障被追诉人合法权利”作为值班律师职能发挥的支点。
关键词：值班律师 认罪认罚 程序性职能 实体性职能
一、问题的提出
值班律师制度是我国认罪认罚从宽制度创设过程中的一项重要的配套制度。自2014年《关于在部分地区开展刑事案件速裁程序试点工作的办法》中首次提出“建立值班律师制度”，到2016年《关于在部分地区开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作的办法》中的“获得有效法律帮助”，直至2018年值班律师制度写入《刑事诉讼法》，标志着我国的值班律师制度正式建立。2019年10月24日，两高三部出台的《关于适用认罪认罚从宽制度的指导意见》（以下称《指导意见》）又对值班律师制度作出了进一步的规定。然而，制度的设立并不代表权利的实现。无论是从试点期间的实践情况来看[1]，还是从学者对于值班律师制度的理论探讨来看，值班律师制度仍然存在许多尚未解决的问题。例如值班律师的法律定位问题，值班律师的职能范围问题，辩护权与法律帮助的区别等等。产生上述问题的一个重要的原因是值班律师制度存在职能的割裂，即形式职能和实质职能的割裂。形式职能下的值班律师是正当程序的“背书者”，主要发挥着“程序见证人”的作用；实质职能下的值班律师是被追诉人合法权利的“守护者”，主要发挥着行使“有限”辩护权的作用。
两种职能在值班律师制度的运行过程中都有其发挥的范围和功能。形式职能主要作用于控辩双方协商过程和合意形成结果的形式正当性，体现在由值班律师见证下的合意过程与形成的合意结果在程序上具有形式正当性，在法律上具有形式合法性；实质职能主要作用于控辩双方协商过程和合意形成过程的实质正当性，体现在由值班律师和检察机关实质协商形成的合意结果在协商过程和协商内容上具有实质正当性，在法律上具有实质合法性。形式职能与实质职能在我国值班律师制度的运行过程中均有体现，但在我国的司法实践中主要形成了以形式职能为主要职能的值班律师模式。这种模式不但影响了值班律师在认罪认罚协商过程中的作用，也违背了值班律师制度设立的立法初衷。因此，有必要通过对值班律师两种职能的阐述来重塑值班律师的制度内涵，以充分发挥值班律师制度作为认罪认罚从宽制度的一项重要配套制度的关键作用。
二、值班律师职能之区分：形式职能和实质职能
（一）值班律师之形式职能
《刑事诉讼法》第一百七十四条的规定：“犯罪嫌疑人自愿认罪，同意量刑建议和程序适用的，应当在辩护人或者值班律师在场的情况下签署认罪认罚具结书。”《指导意见》第三十一条规定：“具结书应当包括犯罪嫌疑人如实供述罪行、同意量刑建议、程序适用等内容，由犯罪嫌疑人、辩护人或者值班律师签名。”根据上述法条的规定，在被追诉人没有委托辩护人的案件当中，认罪认罚具结书的签署需要在值班律师的见证下进行，由此确立了值班律师在认罪认罚制度中不可或缺的角色地位。易言之，在此类案件中，没有值班律师在场签署的认罪认罚具结书不具有合法性，也不具有程序上的正当性。据此，即衍生出值班律师的形式职能——值班律师作为认罪认罚具结书“保证人”的保证职能。值班律师的保证职能主要包括两个方面的内容：其一，值班律师应当见证认罪认罚具结书的签署过程，为程序的正当性与合法性签字背书。其二，值班律师应当确保被追诉人认罪认罚的自愿性与真实性，并为此承担保证责任。
（二）值班律师之实质职能
《刑事诉讼法》第三十六条规定：“值班律师为犯罪嫌疑人、被告人提供法律咨询、程序选择建议、申请变更强制措施、对案件处理提出意见等法律帮助。”《指导意见》第十二条则细化了值班律师的职责，分别为：1.提供法律咨询，包括告知涉嫌或指控的罪名、相关法律规定，认罪认罚的性质和法律后果等；2.提出程序适用的建议；3.帮助申请变更强制措施；4.对人民检察院认定罪名、量刑建议提出意见；5.就案件处理，向人民法院、人民检察院、公安机关提出意见；6.引导、帮助犯罪嫌疑人、被告人及其近亲属申请法律援助。7、会见被追诉人；8、查阅案卷材料。简而言之，值班律师实质职能包含程序性职能和实体性职能两个部分。其中，程序性职能又可以总结为为程序建议（提出程序适用意见）职能和程序变更职能（帮助申请变更强制措施、申请法律援助）两个部分；实体性职能可以分为知情权保障职能（包括告知涉嫌或指控的罪名、相关法律规定，认罪认罚的性质和法律后果等、阅卷、会见）和协商职能（提供法律咨询、对人民检察院认定罪名、量刑建议提出意见、向司法机关提出意见）。值班律师的实质职能是值班律师在认罪认罚从宽制度中发挥功能的核心，值班律师只有在充分运用上述职能的前提下才存在帮助被追诉人与公诉机关平等协商的可能。
如果说，值班律师的形式职能为值班律师在场提供了必要性，那么，值班律师的实质职能则为控辩双方平等协商提供了可能性。在认罪认罚从宽制度运行的过程中，值班律师发挥着一定的法律帮助与监督的功能，但是也要看到，在实务中，值班律师更多的还是作为程序的见证者与程序合法性的保证者而存在，由此引发了一系列制度上的困境。
三、值班律师职能异化面临的制度困境
不可否认的是，值班律师的形式职能是值班律师制度在认罪认罚从宽制度中发挥作用的前提。从制度设计的层面来看，值班律师的保证职能一方面是为了强制值班律师在认罪认罚制度中参与，可以在一定程度上平衡控辩双方的力量；另一方面值班律师的在场也可以对检察机关的行为进行监督，防范检察机关权力越轨。但是，以值班律师形式职能为主导下的值班律师制度则极易发生制度上的异化，导致该项制度与设立初衷相悖离。有如学者所言，“值班律师不需要对案件进行实质性参与，只需在一些比较重大的场合证明办案机关办案程序的合法性。”[2]由此导致值班律师既无法发挥对公权力的制约与监督的效能，也无法在认罪认罚协商的过程中为被追诉人提供有效的法律帮助，甚至在某些情况下，值班律师会基于某些综合因素偏向公诉方，扮演着“第二公诉人”的角色。关于这种制度困境的体现，有学者概括为三个方面的问题，即权利保障者与权力合法见证人的悖离、功能与权力的悖离、职责与收益风险的悖离。[3]从刑事诉讼发展的立场出发，我们不难得出值班律师制度设立的立法初衷就是为了保障被追诉人享有的辩护权，由此来维护被追诉人在没有辩护律师和法律援助律师情形下的合法权利，由值班律师来代为行使部分的辩护职能。然而，虽然值班律师制度设立的初衷是善意，但是，从值班律师制度的实施情况来看却有些不尽人意。总体而言，值班律师制度形式职能主导下的制度困境主要体现在以下几个方面。
第一，制度异化导致值班律师“见证人化”。实务中存在较为严重的制度异化现象。根据部分学者于试点初期和新刑事诉讼法实施后作的一些实证研究的结果来看，值班律师于立法前后均体现出“见证人化”倾向。[4]需要注意的是，此处的“见证人”与前文所述的“保证人”并非同一概念。“见证人”是程序的旁观者，处于消极被动的地位，仅承担见证程序进行的义务，对于程序的正当性、合法性以及协商的自愿性、真实性不承担保证的责任；“保证人”是程序的背书者，处于积极主动的地位，不仅要见证程序的进行，还应当对程序的正当性、合法性以及协商的自愿性、真实性承担保证的责任。事实上，实务中值班律师“见证人化”的现象就是以形式职能为主导的值班律师制度异化产生的结果。值班律师更多体现为公益性质，值班律师与被追诉人不存在委托关系，其报酬由政府财政支出，报酬较少，每个值班律师每日需参与大量的刑事案件，并且具有一定的刑事风险。如果将保证职能作为值班律师的主要职能，极易导致值班律师的工作流于形式，异化为一种“站台效应”。
第二，值班律师“见证人化”导致控辩失衡，从而使得协商程序“空心化”。有学者认为，我国的认罪认罚制度应当是一种“听取意见式司法”[5]，笔者对此不敢苟同。笔者始终认为，“控辩协商是认罪认罚从宽诉讼程序的本质内核”[6]，只有经过充分的控辩协商，控辩双方才有可能达成合意，形成最终的认罪认罚具结书。而控辩协商的前提，则是控辩平等。只有在控辩平等的前提下，控辩双方达成的合意结果才具有实质上的真实性和自愿性的保障。龙宗智教授甚至认为，“完善认罪认罚从宽制度的关键是控辩平衡”。[7]可见，控辩平衡问题是认罪认罚制度实施的一个关键性的问题。也许有人认为，在我国刑事诉讼的普通程序中，仍然存在控辩失衡的情况，更遑论认罪认罚从宽程序中的控辩失衡问题。然而，存在的问题，不妨碍为解决问题作出的努力。值班律师制度更是一次为解决控辩失衡问题进行的一项有益的尝试。但是，以形式职能为主导的值班律师制度却极易将控辩失衡问题带向另一个深渊。对于绝大多数被追诉人来说，由于不具备相应的专业技能，基本上不存在独自与检察官进行专业性协商的可能性，而对于没有辩护律师的被追诉人来说，值班律师是则双方平等协商的唯一可能。例如，在某些情况下被追诉人由于对法律存在认识错误甚至主动“认假罪”的情形。如杭州萧山区的一起适用速裁程序的盗窃案中，犯罪嫌疑人邵某某对盗窃行为供认不讳，但是经检察机关审查发现邵某某的行为性质属于侵占，而且涉案数额远未达到侵占罪的立案标准，避免了一起“认假罪”的发生。[8]从制度构建的层面上看，认罪认罚从宽程序从一定程度上减弱了审判阶段在刑事诉讼程序中的作用，诉讼重心前移至审查起诉阶段，控辩协商双方的合意是刑事诉讼程序正当性的来源。如果值班律师无法站在被追诉人的角度对案件情况及相关证据进行分析，为被追诉人释法说理、权衡利弊，与检察官进行实质性的协商，就极易导致认罪认罚从宽制度“空心化”，成为一个徒有其表的“假协商，真独裁”的刑事诉讼制度，程序的正当性也就不复存在。正如美国学者费希尔在研究认罪案件时指出，虽然被追诉人名义上享有认罪或不认罪的绝对权利，但是他们经常会发现，在没有辩护人的情况下自己根本不享有任何保护。[9]由于我国目的认罪认罚从宽程序的适用率和量刑建议的采纳率都处在一个较高的水平[10]，而刑事辩护的覆盖率却处在一个较低的水平[11]，因此，我国大量的认罪认罚的案件都是依靠值班律师进行控辩协商。而在前述值班律师普遍“见证人化”的现状之下，值班律师并未发挥其应有的作用，这些被追诉人就如同美国学者费希尔口中所言，他们实质上不享有任何的保护。
第三，协商程序“空心化”导致检察权不当扩张。根据《刑事诉讼法》二百零一条规定，认罪认罚的案件中，人民法院一般应当采纳检察院的量刑建议。笔者认为，立法者之所以赋予认罪认罚的案件中的量刑建议强制性的法律效力，并非是单纯为了强化量刑建议的法律效力，亦非为了增强检察机关在认罪认罚从宽程序中的主导作用，而是因为，认罪认罚案件中的量刑建议与其他案件中的量刑建议的效力来源有本质上的区别。一般案件中的量刑建议是检察机关求刑权的一部分，是其检察权本身的权利内容；而认罪认罚从宽案件中的量刑建议则是控辩双方合意的体现，量刑建议只是双方合意的载体，法院采纳的是控辩双方的诉讼合意，而非量刑建议本身，由此产生了不同于职权性质的量刑建议的效力。同时，协商性质的量刑建议也是检察机关对被追诉人所作出的一种承诺，如果法院不采纳量刑建议，则破坏了控辩双方的合意，也损害了检察机关的公信力，不利于认罪认罚从宽制度的适用。[12]有更甚者认为，认罪认罚从宽制度中体现了检察官、被害人及其诉讼代理人、被告人及其辩护人以及法官四方的合意。[13]因此，认罪认罚案件中的量刑建议的强制性效力来源于其协商性，而非检察机关的职权性，如果职权性质的量刑建议也具有强制性的法律效力，则会导致检察机关的求刑权对审判机关量刑权的僭越，违反刑事诉讼的基本原理。但是，控辩失衡下的“空心化”的协商程序使得量刑建议不具备协商性的基础，即使被追诉人基于各种原因签署了认罪认罚具结书，其也仅仅具备协商的外观而不具备协商的实质。在此基础上形成的量刑建议本质上仍然是职权性质的量刑建议，却披着协商的外衣，享受着法律赋予的强制性效力。由此带来的问题是，审判机关在裁判形成中的作用被弱化，使得检察机关对裁判的形成发挥实质性的主导作用，产生了一种检察机关在审前进行实质裁判的检察裁判趋势。[14]可见，在我国认罪认罚从宽程序高适用率和量刑建议高采纳率的现状下，量刑建议的强制性效力导致审判权在一定程度上限缩，由此导致检察权在事实层面上已经不当扩张。
第四，被追诉人的合法权利难以得到保障。如前所述，值班律师是作为被追诉人的权利保障者而产生的。如果值班律师在诉讼程序中“形同虚设”，则被追诉人很有可能处于一个非常不利的境地，其合法权利很难得到保障，因为，在以实现诉讼效率为主要目的认罪认罚从宽程序中，公诉方有能力，也有动力去压制被追诉人。“实践中，一旦刑事程序启动，因为程序的“惯性”、业绩的需求、舆论或被害人的压力以及对案件调查主体的“配合”等原因，即使不具备基本定罪条件，控诉者也可能希望推进案件，通过协商司法渠道，实现正式审判难以实现或至少是不确定的诉讼目的。”[15]因此，相较于普通程序，在诉讼程序简化的认罪认罚程序中，被追诉人更需要专业的法律帮助来维护自身的合法权利。而值班律师不仅比辩护律师拥有更少的职能，还无法在实践中发挥其应有的功能，被追诉人的合法权利难以得到保障。
可见，以形式职能为主导的值班律师制度极易引起值班律师“见证人化”、协商程序的空心化、检察权的不当扩张、控辩失衡、被追诉人的合法权利难以得到保障等一系列问题。对于追诉人而言，值班律师如果不能给予有效的法律帮助，控辩双方就不存在协商的可能，只是公诉方单方面的权力压制而已。
四、值班律师职能之再选择
如前所述，值班律师不仅具备形式职能，还具备实质职能。只不过形式职能使得值班律师看似与辩护律师毫无瓜葛，而实质职能则使得值班律师假借“法律帮助”的“外壳”，实则行辩护律师之职。在上述以形式职能为主导的值班律师制度所带来的的一系列困境之下，发挥实质职能的作用似乎成为了制度困境的唯一破解之道。
事实上，造成本文前述的值班律师“见证人化”、协商程序空心化、检察权不当扩张、被追诉人合法权利难以保障四个困境的主要原因，均可以归结为值班律师未实质性参与认罪认罚从宽程序，未能对公诉机关的行为进行有效监督，从而导致被追诉人认罪认罚的自愿性和真实性难以得到保障。因此，这就需要值班律师充分发挥实质职能，打破当前面临的制度困境。首先，值班律师需要充分发挥实体性职能。“在刑事诉讼程序内，阅卷权向来被认为是一被告有效防御的条件，甚至可以说在被告的防御里，除了证据调查请求权及对质诘问权以外，阅卷权亦居于核心的地位。”[16]有鉴于此，一方面值班律师要全面查阅案卷，会见被追诉人，告知其涉嫌或指控的罪名、相关法律规定，认罪认罚的性质和法律后果，保证被追诉人对上述内容有切实、准确的了解，保障被追诉人的知情权。虽然相关法律并未直接规定被追诉人有阅卷的权利，但是《指导意见》第十二条规定了值班律师有查阅案卷的权利，同时规定了值班律师的会见权，因此，被追诉人可以通过值班律师了解相关信息。此外，《指导意见》第二十九条规定，人民检察院可以针对案件具体情况，探索证据开示制度，保障犯罪嫌疑人的知情权和认罪认罚的真实性及自愿性。从这一条可以看出，司法机关对于被追诉人知情权的保障持支持态度。另一方面，在充分保障被追诉人知情权的前提下，值班律师应当为被追诉人提供相应的法律帮助，就定罪、量刑等问题为被追诉人提供意见、提供参考，向司法机关提出专业的法律意见，使得被追诉人能获得有效的法律帮助。其次，值班律师需要充分发挥程序性职能。程序性辩护一直是刑事辩护的一个重要的方式。值班律师应当对程序选择提出法律意见，确保被追诉人选择认罪认罚从宽程序的自愿性；发现司法机关适用强制措施错误、超过羁押时限等违法问题应当及时帮助被追诉人申请变更，必要时向有关机关反映；对于适用法律援助而未申请的情形，应当及时帮助被追诉人申请法律援助。最后，值班律师还需要对司法机关的诉讼行为进行监督，维护被追诉人的合法权利。
综上所述，形式职能是值班律师制度的制度前提，实质职能是值班律师制度的制度核心。因此，为充分发挥值班律师制度在认罪认罚从宽制度中的应有作用，实现立法初衷，在形式职能占主导地位的制度现状下，值班律师制度的制度模式应当由形式职能占主导地位的制度模式转变为实质职能占主导地位的制度模式。下一步需要讨论的是，制度模式应当如何转变的问题。
五、值班律师职能再选择之制度路径
以实质职能为主导的值班律师制度，并非放弃值班律师的形式职能，而是应当更加充分地发挥值班律师制度在制约国家刑罚权和保障人权方面的应然功能，以改善诉讼资源配置状况，实现制度模式运行的相对平衡。制度转型的主要路径如下。
（一）将“权利保障”作为值班律师职能发挥的支点
制度模式的转型首先是制度理念的转变。在实践当中，有不少司法机关工作人员对值班律师制度的理解存在理念上的偏差。例如，某区检察院相关负责人表示，“认罪认罚案件无需律师有更加深入的参与，起到见证、监督整个协商过程的作用即可。”[17]在一些权威刊物上也可以频繁见到类似“律师见证”等表述。[18]似乎在不少人的理解当中，值班律师就是为了见证认罪认罚从宽程序而诞生的。上述类似的理念显然是对值班律师制度设立初衷的误解。透过现象看本质，如果深究值班律师制度背后的运行逻辑，我们不难发现，值班律师之所以需要在场见证、监督认罪认罚从宽的过程，其根本目的就是为值班律师能够更好地发挥实质职能，限制国家刑罚权，保障被追诉人的合法权利提供条件。事实上，见证、监督等职能本身就蕴含着限制国家刑罚权，保障被追诉人的合法权利的目的。因为，对于以“提高诉讼效率、节约司法资源”为主要目的的认罪认罚从宽制度来说，设立值班律师制度必然是与其制度目的背道而驰的。但是，值班律师制度仍然作为认罪认罚从宽改革的一项重要的配套制度设立，就是秉承“简程序，不减权利”的目的，用值班律师来监督司法机关的诉讼行为，防止公权力的“压制性司法”。有学者曾对此作过一个恰当的比喻：“当猫向老鼠建议一种不那么痛苦的死法，条件是老鼠放弃本就毫无希望的逃跑努力，并且老鼠接受了提议，没有人会认为老鼠确实赞成自己随后变成一顿大餐。”[19]毋庸讳言，这种担心并非空穴来风。“调研发现，认罪认罚程序已经成为少数个案瓦解被追诉人无罪辩护意志的有效工具。有的案件，虽然被追诉人认为自己无罪，甚至辩护人也认为因证据不足或法律上不构成犯罪而不应定罪，但被追诉人慑于起诉重判的威胁，同时受对方定罪轻处的诱惑，有时还受不被羁押或解除羁押的引诱，再考虑中国的控审配合关系等因素，违心认罪认罚。”[20]而值班律师的实质职能更是如前文所论述的，直接体现了限制国家刑罚权，保障被追诉人的合法权利的目的。
有鉴于此，值班律师制度设立的根本目的就是限制刑罚权和权利保障，且限制刑罚权的最终目的亦是权利保障，因此权利保障才是值班律师制度的核心理念。值班律师制度的制度模式转型，首先应当将“权利保障”作为值班律师职能发挥的支点，从理念上支撑值班律师制度的制度运行，充分发挥值班律师制度在权利保障中的作用。
（二）承认值班律师职能为“有限辩护权”的本质
从我国辩护权发展的历程来看，自1950年《人民法院通则》规定了辩护权，到1954年辩护权写入宪法，再到1979年的首部刑事诉讼法中规定的辩护权，直至2018年的刑事诉讼法设立了值班律师。可见，“刑事诉讼的历史就是辩护权扩充的历史”[21]，而值班律师制度就是我国刑事诉讼制度扩充刑事辩护权的浪潮中一朵巨浪。我国《刑事诉讼法》第三十六条规定的值班律师为被追诉人提供的法律帮助，有学者认为是一种应急性质的法律帮助，由此否认值班律师的辩护律师地位。[22]虽然，目前理论界对于我国值班律师的身份定位仍然存在较大的争议。[23]但是，笔者认为，无论我国值班律师的法律定位为何，都不能否认，我国《刑事诉讼法》第三十六条所规定的值班律师为被追诉人提供的法律咨询、程序选择建议、申请变更强制措施、对案件处理提出意见等所谓“法律帮助”的职能均属于辩护权的范畴。易言之，不论是否承认值班律师为辩护律师的身份，都无法否认值班律师行使的职能属于辩护权的一部分。理由有二。其一，从“法律帮助”一词的来源来看，“法律帮助”最早源于1996年刑事诉讼法修改后，理论界对于侦查阶段律师介入行为的争议，自此，“提供法律帮助”这一概念逐步成为理论界和实务界对侦查阶段律师的职责约定俗成的定位。[24]由此可见，在我国法律发展的历史语境下，“提供法律帮助”的主体就是辩护律师，辩护律师所提供的“法律帮助”就是在行使辩护权。其二，从《刑事诉讼法》第三十六条列举式的表述来看，“法律咨询、程序选择建议、申请变更强制措施、对案件处理提出意见”与辩护权的内容并无本质上的区别，无非就是权利内容的范围上存在区别，但是这种区别无法成为否认值班律师提供的“法律帮助”的实质为辩护权的理由。甚至有学者认为，“可以说，如今的 “法律帮助” 可以理解为是广义的法律辩护或律师辩护。”[25]由此可见，值班律师所提供的“法律帮助”就是在行使辩护的职能，只不过，值班律师并不能行使完整的辩护职能，而是只能行使《刑事诉讼法》第三十六条所列举的这些辩护职能。因此，值班律师的的职能本质就是“有限”的辩护权。
只有承认值班律师的职能本质，才能正确认识值班律师制度在认罪认罚从宽制度中的应然作用。由值班律师的的职能本质就是“有限辩护权”为基础进行逻辑推导的必然结果是值班律师应当在认罪认罚从宽制度中发挥与辩护律师大致相当的作用。而以形式职能为主导的值班律师制度显然无法起到与辩护律师大致相当的作用。如果认为值班律师的职能不是辩护权，就会导致值班律师在地位、诉讼权利上不同于辩护律师，从而导致值班律师的诉讼权利受限，使得值班律师无法为被追诉人提供有效的法律帮助，最终剥夺的是犯罪嫌疑人的诉讼权利。[26]由此得出的结论是，必须承认值班律师“有限辩护权”的本质，建立以实质职能为主导的值班律师制度模式，充分发挥值班律师在认罪认罚程序的各个阶段法律所赋予的实质职能。
（三）平衡权责关系，增强执业动力
以形式职能为主导的值班律师制度形成的一个重要的原因是值班律师的权责关系存在严重的失衡，导致值班律师的执业动力不足，缺乏主动性。值班律师的权责关系失衡主要体现在两个方面。
第一，少“权”多“责”。一方面，值班律师仅具备辩护律师享有的部分诉讼权利，却要承担与辩护律师相同的法律责任。并且，我国的值班律师是坐班制，每天需要经手超出辩护律师几倍甚至几十倍数量的刑事案件，其中的法律责任与法律风险不言而喻。另一方面，虽然刑诉法和《指导意见》赋予了值班律师不少的诉讼权利，但是实践中能够落实的权利少之又少。例如阅卷权，虽然《指导意见》规定值班律师可以查阅案卷，但是由于值班律师每天要经手大量的案件，其没有时间也没能力去对每个案件进行全面阅卷，导致值班律师对案件情况了解不充分，提出的法律建议也是草草了事。再例如会见权，相关法律虽然赋予了值班律师会见的权利，但是没有规定值班律师可以单独会见，因此值班律师会见被追诉人通常都是在司法机关工作人员的陪同下，导致值班律师无法与被追诉人进行有效沟通，提供的法律帮助也存在较大的限制。
第二，多“责”少“益”。相较于辩护律师，值班律师在承担相当的法律责任的同时，却只能获得微薄的报酬。值班律师具有公益性质，其薪酬是由国家财政支出，虽然各个地区的地方财政水平不同，值班律师薪酬也有略微区别，但是每天大致都只有一两百元，与当事人委托收取的费用数额相去甚远。[27]纵观世界各国的值班律师制度，值班律师均享有较高的薪资保障。例如，澳大利亚，昆士兰州法律援助署规定，作为值班律师的私人律师的薪酬为84澳元/小时（约430元／小时）。再例如中国政法大学国家法律援助研究院专家团队赴英国考察值班律师制度的调研显示，英国的值班律师从早上9:30到下午4:00到治安法院值班，无论值班时段是否有案件需要援助，都按350英镑左右每天的标准收费.[28]因此，在如此微薄的薪资面前，值班律师难免会动力不足，无法积极主动为当事人提供法律帮助。
因此，构建以实质职能为主导的值班律师制度必须平衡权责关系，增强值班律师的执业动力。笔者提出以下三点建议。
第一，落实值班律师的诉讼权利。落实值班律师的诉讼权利需要立法机关和司法机关出台相应的法律法规以及司法解释，细化值班律师的诉讼权利的相关规定，尤其对于值班律师的阅卷权和单独会见权需要重点细化。首先要给予值班律师充足的时间进行阅卷。“在刑事诉讼程序内，阅卷权向来被认为是被告有效防御的条件，甚至可以说在被告的防御里，除了证据调查请求权及对质诘问权以外，阅卷权亦居于核心的地位。”[29]阅卷是值班律师提供有效法律帮助的前提，如果值班律师没有充足的时间阅卷，值班律师就不存在提供法律援助帮助的基础，即使值班律师提供了法律帮助也未必能起到多大的作用。其次，要给予值班律师单独会见的权利。会见是值班律师提供法律帮助的必要过程。但是在司法机关工作人员陪同下的会见，值班律师和被追诉人无法形成有效的沟通，会见效果也会大打折扣。
第二，鼓励值班律师转变为委托律师，构建相应的委托渠道。鼓励值班律师转变为委托律师有两个好处，一是可以解决值班律师薪资过低的问题。值班律师转变为委托律师，薪资由被追诉人支付，报酬可由双方商议。二是建立值班律师转为委托律师的渠道，值班律师制度就成为刑辩律师的一个重要的开拓案源的方式，既可以提高值班律师的执业动力，也会使得值班律师尽职尽责地提供法律服务，争取成为委托律师，获得较高的报酬。这一项制度可以参照日本的经验。日本的值班律师会在街道申请后48小时内会见，值班律师会在会见时为了成为被追诉人的委托辩护人而努力，但是能否成为委托辩护人取决于被追诉人的意愿。如果被追诉人无法负担辩护费用，值班律师也可以转变为法律援助律师。[30]
第三，建立值班律师培训、监督、评价机制。建立以实质职能为主导的值班律师制度，除了从制度上进行保障外，还需要加强值班律师的执业素养，建立监督、评价机制，以外部监督倒逼值班律师在执业过程中尽职尽责。监督评价机制应当以被追诉人为评价主体，以司法机关为监督主体。由司法机关来监督值班律师的履职情况，由被追诉人来评价值班律师提供法律帮助的质量。监督评价机制还可以设立相应的奖惩标准，对于较为尽责的值班律师可以适当提高薪资作为奖励。
[1] 有学者在试点期间对值班律师制度作了实证研究。参见贾志强：《论“认罪认罚案件”中的有效辩护———以诉讼合意为视角罪认罚从宽制度试点工作的办法》，载《政法论坛》2018年第2期，第171页；董红民、麻伟静：《构建法律援助值班律师制度实证探析》，载《中国司法》2016年第10期，第39页。
[2] 姚莉: 《认罪认罚程序中值班律师的角色与功能》，载《法商研究》2017年第6期，第42页。
[3] 参见汪海燕：《三重悖离:认罪认罚从宽程序中值班律师制度的困境》，载《法学杂志》2019年第12期，第12页。
[4] 参见贾志强：《论“认罪认罚案件”中的有效辩护 ———以诉讼合意为视角罪认罚从宽制度试点工作的办法》，载《政法论坛》2018年第2期，第171页；董红民、麻伟静：《构建法律援助值班律师制度实证探析》，载《中国司法》2016年第10期，第39页；王迎龙：《值班律师制度研究：实然分析与应然发展》，载《法学杂志》2018年第7期，第109页；荣蓉：《看守所值班律师制度运行机制实证研究——以S省B市为例》，四川师范大学2019年硕士论文。
[5] 参见闫召华：《听取意见式司法的理性建构——以认罪认罚从宽制度为中心》，载《法制与社会发展》2019年第4期，第61-64 页。
[6] 樊崇义: 《认罪认罚从宽协商程序的独立地位与保障机制》，载《国家检察官学院学报》2018年第1期，第121页。
[7] 龙宗智：《完善认罪认罚从宽制度的关键是控辩平衡》，载《环球法律评论》2020年第2期，第5页。
[8] 参见彭波: 《刑事速裁程序试点实施一年不仅仅是为了办案快》，载《人民日报》2017年7月22日第18版。
[9] 杨波：《论认罪认罚案件中值班律师制度的功能定位》，载《浙江工商大学学报》2018年第3期，第34页。
[10] 参见陈国庆：《量刑建议的若干问题》，载《中国刑事法杂志》2019年第5期，第6页。
[11] 2019年10月24日，徐显明委员在全国人大常委会审议最高人民法院刑事审判专项报告时指出，现在全国刑事案件律师辩护率是 23% ，应该大幅度提高律师辩护的比例。参见王姝: 《常委会委员: 每当出现冤错案件，公检法三家都难辞其咎》，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1648342927377111267&wfr=spider&for=pc，2021年9月11日登入。
[12] 参见胡云腾主编：《认罪认罚从宽制度的理解与适用》，人民法院出版社2018年版，第99、103页。
[13] 参见孙长永：《比较法视野下认罪认罚案件被告人的上诉权》，载《比较法研究》2019年第3期，第50-51页。
[14] 参见赵恒：《认罪认罚案件检察机关主导责任的域外镜鉴》，载《中国检察官》2019 年第17 期，第41-42页。
[15] 龙宗智：《完善认罪认罚从宽制度的关键是控辩平衡》，载《环球法律评论》2020年第2期，第5页。
[16] 颜厥安、林钰雄著: 《人权之跨国性司法实践———欧洲人权裁判研究( 一) 》，我国台湾地区元照出版公司2007年版，第95页。
[17] 贾志强：《论“认罪认罚案件”中的有效辩护 ———以诉讼合意为视角罪认罚从宽制度试点工作的办法》，载《政法论坛》2018年第2期，第171页。
[18] 参见蔡长春、刘子阳: 《“急诊医生”提供迅速便捷法律帮助‘两高两部’相关负责人就法律援助值班律师制度答记者问》，载《法制日报》2017年9月29日第3版; 余东明、王志敏: 《值班律师助推认罪认罚从宽制度施行》，载《法制日报》2017年9月7日第3版
[19] 贝恩德·许乃曼：《公正程序（公正审判）与刑事诉讼中的协商（辩诉交易）》，载陈光中主编：《公正审判与认罪协商》，法律出版社2018年版，第33页。
[20] 龙宗智：《完善认罪认罚从宽制度的关键是控辩平衡》，载《环球法律评论》2020年第2期，第5页。
[21]【日】田口守一: 《刑事诉讼法（第七版）》，张凌、于秀峰译，法律出版社2019年版，第89 页。
[22] 参见吴宏耀: 《我国值班律师制度的法律定位及其制度构建》，载《法学杂志》2018 年第9期，第25页。
[23] 关于值班律师的身份定位问题，主要有以下几种代表性观点: 一是认为值班律师是特殊的法律援助律师。 二是主张值班律师具有 “准辩护人”的身份。 三是主张应将值班律师定位为辩护人。参见侯东亮、李艳飞：《浅谈值班律师的定位与发展》，载《国家检察官学院学报》2018年第6期，第143页。
[24] 参见顾永忠、李逍遥：《论值班律师的应然地位》，载《湖南科技大学学报（社会科学版）》2017年第4期，第77页。
[25] 侯东亮、李艳飞：《浅谈值班律师的定位与发展》，载《国家检察官学院学报》2018年第6期，第143页。
[26]参见程滔、于超：《论值班律师参与量刑建议的协商》，载《法学杂志》2020年第11期，第111页。
[27] 参见龙宗智：《完善认罪认罚从宽制度的关键是控辩平衡》，载《环球法律评论》2020年第2期，第5页；张泽涛: 《值班律师制度的源流、现状及其分歧澄清》，载《法学评论》2018年第3期，第70页。
[28] 《尚权关注 | 中国政法大学国家法律援助研究院专家团队赴英国考察值班律师制度 》，搜狐新闻网，https://www.sohu.com/a/280880695_711028，2021年9月23日登入。
[29] 颜厥安、林钰雄著: 《人权之跨国性司法实践———欧洲人权裁判研究（一）》，我国台湾地区元照出版公司2007年版，第95页。
[30] 宋英辉、杨光：《日本刑事诉讼的新发展》，《诉讼法论丛》第1卷，第147页。