承包地被占用如何确权？

2013年1月31日下发的中央一号文件提出，全面开展农村土地确权登记颁证工作。所谓确权是指土地所有权、土地使用权和他项权利的确认、确定，是依照法律、政策的规定确定某一范围内的土地(或称一宗地)的所有权、使用权的隶属关系和他项权利的内容。农村土地确权的顺利进行，有助于理清农村产权关系，保障农民合法权益，增强政府对于土地空间信息的掌握。但由于历史遗留、法律监管缺失等原因，农村土地承包现状错综复杂，矛盾突出，特别是因已进行建设或非法改变土地用途造成耕地无法恢复，进而导致的确权困境，成为困扰承包农户的一大问题。本文主要就该问题分析如下：
农村土地承包经营权，是指农村土地承包人对其依法承包的土地享有占有、使用、收益和一定处分的权利。农村土地承包经营权并非无限制的权利，其基于农村土地承包合同，设定了一些列权利义务，特别是对土地用途的限制。面对土地被占用的被动窘境，承包户往往无从下手。由于农村土地利用状况的不同，以及《土地承包法》及《土地法》的尚不完善，笔者认为应该分别对待：
一、对于违法用地等如何进行确权？
笔者认为土地的权属来源、变更、注销等情况，均需由法律进行规制，而现实中，由于各种原因导致的“以租代征”“违法搭建”等问题仍然存在。先确权还是先处理违法建筑问题，暂缓确权还是全部登记，各地尚未出台明确的政策，做法也各不相同。但依据我国《土地法》《物权法》《土地承包法》等相关规定，不难看出，此类土地状况已无法适应土地承包关系的基本要求，也难以实现土地流转、抵押等现实需求，有悖《土地承包法》及《土地法》的基本精神，不利于基本农田的保护。根据《土地法》第六十六条县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。第八十一条擅自将农民集体所有的土地的使用权出让、转让或者出租用于非农业建设的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正，没收违法所得，并处罚款，及土地承包法第十六条的规定，笔者认为此类违规占用土地的行为必须坚决纠正，相关承包户及村集体应积极向土地管理部门申请并督促土地主管部门履行法定职责，依法查处违法建筑，恢复耕地原貌，对恢复后的耕地进行权利确认。对于确实无法恢复的土地，笔者建议应视其是否符合土地规划用途，决定是否参照现行法律对于占用耕地的赔偿标准，由相关责任人或征用、开发单位依法予以赔付，并对违法建设责任人予以相应行政处罚，对自行破坏耕地且无法恢复原状的承包户进行解约。
二、因发展公益事业被占用的土地如何确权？
由于发展乡村公益事业对土地的占用具有特殊性，此类纠纷在实践处理中，大多以三种调解方式进行解决：其一，由村集体重新调整耕地给承包户，经公示后对新调整地块进行确权。其二，采取“确股确权不确地”的做法，即面临无法确定四至等基本信息且确定无意义的情形，采取股份制的集体通过协商，确认相应比例股份给承包户，由承包户享受其股份权益用以弥补土地缺失的状况。其三，采用土地补偿款的方式，通过集体决议出资，一次性赔付给承包户。若以上三种方式均无法达成一致时，能否进行土地确权便成为承包农户所重点关注的问题，也是实践中的一大重要困扰，通过诉讼途径往往很难进行土地权利确认。
根据《土地管理法》第44条和61条规定，乡（镇）村公共设施、公益事业建设需要使用土地的，经乡（镇）人民政府审核，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出审请，由县级人民政府批准；其中涉及占用农用地转为建设用地的，由省级人民政府批准。故而，笔者认为，因发展农村公益事业被占用的承包地，经批准的部分应不再进行确权登记，而未经依法批准的，仍应对原承包户进行确权登记，或针对土地现状，依法进行备注登记，在集体土地征用及开发时，给予同等待遇，同时，《土地承包法》也应对相关条文进行修改完善，以保障农户承包权的存续。
土地确权关乎农民土地承包经营权的实现与行使，相关政策的实施应当以法律及法律精神为基础，唯有如此，才能更好解决土地违法利用状况与确权实际需求之间的矛盾，才能真正维护承包户合法权益。