行政处罚程序中集体讨论制度的实务要求

《行政处罚法》第五十七条第二款规定：“对情节复杂或者重大违法行为给予行政处罚，行政机关负责人应当集体讨论决定。”在行政诉讼的司法实践中，关于行政处罚程序中的集体讨论的审查也愈发严格。但由于法律规定中关于具体操作流程的要求并不明确，这就导致实务中行政机关因理解不一致而面临程序违法的不利后果。本文谨从集体讨论制度中最易产生风险的组成人员范围和召集时间的实务操作进行探讨。
一、集体讨论的负责人人员范围
虽然行政处罚法明确规定做出重大违法行为的处罚时，行政机关负责人应当进行集体讨论，但关于行政机关负责人并没有明确的定义或人员范围，这就导致在司法实践中，有些行政机关因对于定义和人员范围理解不同而造成程序违法。
如贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院做出的（2020）黔26行终3号《行政判决书》关于行政处罚决定程序是否合法的问题中论述：“根据本案查明的案件事实，上诉人作出的行政处罚决定是由单位副职组织部分科室负责人和工作人员会审决定，但根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十八条‘行政诉讼第三条第三款规定的行政机关负责人，包括行政机关的正职、副职负责人以及其他参与分管的负责人’的规定，上诉人参与集体会审人员不属于行政机关负责人，其作出的行政处罚决定，不符合《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款‘对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定’的规定，属程序违法。”
实践中关于“负责人”的人员范围规定，可参照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百二十八条第一款中规定：“行政诉讼法第三条第三款规定的行政机关负责人，包括行政机关的正职、副职负责人以及其他参与分管的负责人。”
故参与集体讨论的负责人中，尽可能包括作出行政处罚的行政机关的正职、副职负责人以及分管的负责人，若行政机关原本就有领导班子办公会等设置，则可将该办公会成员与分管负责人作为集体讨论的组织构成。需要注意的是，若存在委托处罚，通常接受委托实施具体行政处罚的主体为事业单位，并非行政机关，则集体讨论的人员范围应以委托的行政机关负责人为准。
二、集体讨论的召集时间
由于行政处罚过程中的具体调查程序较为繁杂，涉及调查、告知、陈述申辩、听证、法制审核、集体讨论等多个流程，部分行政机关对于应该在哪个环节组织集体讨论并未理解透彻，导致程序违法。
宁夏回族自治区银川市中级人民法院做出的（2020）宁01行终489号《行政判决书》认为：“被上诉人涉嫌的违法行为具有情节复杂或者给予较重行政处罚的情形，上诉人灵武市自然资源局应在听证结束后组织本机关的负责人集体讨论后作出行政处罚决定，其在听证前组织有关工作人员讨论并形成《审理记录》，违反了《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款、第四十三条的规定，属于程序违法，应予撤销。”
根据行政处罚法相关规定，对于行政相对人未申请听证程序的案件，行政机关可在调查结束之后，作出处罚决定之前进行集体讨论。但对于经过了听证程序的行政处罚，行政机关组织集体讨论的做法不一。
首先需要明确的是，经过了听证程序的行政处罚案件，集体讨论是必经的程序。因为行政处罚法第六十三条的规定中应当告知相对人享有要求听证权利的案件情形，均符合应组织集体讨论的“情节复杂或者重大违法行为”，故行政相对人申请并经过了听证程序的案件，若不组织集体讨论，则存在程序违法的风险。该类案件同样适用于应进行法制审核的案件。
其次，集体讨论应在哪个环节进行？对此行政处罚法并没有具体的要求。但鉴于集体讨论制度的设置是基于促使行政机关在作出重大行政处罚决策时防止个人专断，应郑重审慎，作出兼顾法律效果和社会效果的行政决定，与调查人员的调查决定相独立，且听证程序中行政相对人通常会进行详尽的陈述申辩并提供证据材料予以佐证，则为保证行政相对人在听证程序中的陈述、证据得到充分的重视，听证程序结束后、作出行政处罚决定前，应当组织集体讨论。若在处罚告知前已进行了集体讨论，作出告知后行政相对人亦申请了听证，则听证程序结束后须重新组织集体讨论。
另外需要注意的是，为了体现集体讨论的民主和“充分讨论”，集体讨论的记录内容中应包含各位负责人讨论过程中的发言，而不应仅仅是负责人同意的会议纪要或传签文件，否则同样存在程序违法的风险。