洪湖政府禁渔，最高法院认定承包人的损失应予补偿

我是从《洪湖水浪打浪》这首歌开始知道“洪湖”的，歌曲优美动听，画面感很强，曾荣获建国40周年“唤起我美好回忆的那些歌”优秀作品奖，周恩来就曾称赞它是“一首难得的革命的抒情歌曲 ”。
歌词为：
洪湖水呀浪呀嘛浪打浪， 洪湖岸边是呀嘛是家乡。
清早船儿去呀去撒网， 晚上回来鱼满舱。
四处野鸭和菱藕啊， 秋收满畈稻谷香，
人人都说天堂美， 怎比我洪湖鱼米乡。
洪湖水呀长呀嘛长又长， 太阳一出闪呀么闪金光，
共产党的恩情比那东海深， 渔民的光景一年更比一年强。
从歌里我们了解到：“洪湖”风光好，尤其水产丰富，这里的人们靠打渔为生，生活富足。
具体了解“洪湖”，是因为洪湖市廖某某承包的养殖水域，被洪湖市政府要求拆除围网，禁止一切养殖和捕捞行为，而产生巨大损失，要求政府补偿的争议。
我接受廖某某的委托后，开始查询资料，了解到：洪湖是中国第七大淡水湖，有“湖北之肾”的美称，兼具供水、灌溉、湿地生物栖息地、养殖、航运和旅游等多种功能，2008年列入“国际重要湿地”，也是国家级自然保护区。 其位于湖北省南部洪湖市、监利县之间，长江与东荆河间的洼地中。湖面高程25米，常年水面350平方公里（1980年代中水位），2008年面积348.2平方公里。东西两侧与长江相通，是鱼类繁殖的良好场所。

2018年12月，我和同事到洪湖市调查了解情况，廖某某的亲属带我到洪湖岸边，只见白茫茫，一片汪洋，水面波涛起伏，浪声阵阵。没有亲临其境，无法感受洪湖的辽阔、壮美。中午，在洪湖岸边吃湖鱼，湖鲜，可能是饮食习惯问题，并未留下特别美味的印象，但在餐桌上，我见识到了特别大的泥鳅，一条估计得有四五两吧。饭后，我们就案件有关问题，走访了洪湖市政府、洪湖市渔政船检港监管理局，洪湖市洪湖湿地自然保护区管理局等单位，收集了一些资料，对案件的基本事实有了深入的了解。
案情介绍如下：
2015年3月，廖某某以200万元对价，受让取得斗湖村集体所有权范围内的166.67公顷（2500亩）水域使用权，使用期限共计30年，用途为水产养殖。同年，廖某某依法办理了[2015]第00357号《水域滩涂养殖使用证》。


其后，廖某某在该水域以插网（在水中插入十几米高的毛竹，以鱼网将毛竹连接，达到围网目的）方式将前述水域围上，并投放了鱼苗，开始养殖经营。
2016年，洪湖市人民政府发布的洪政办（2016）43号《拆除洪湖国家级自然保护区渔业养殖围网设施工作方案》（下称拆围方案），责令养殖户拆除一切养殖围网设施，在洪湖保护区生产生活的渔民及其他各类生产生活设施，全部撤离，禁止任何形式的渔业围网养殖活动。
对政策安置面积的围网设施按照200元/亩给予围网设施补偿，非安置面积的围网设施不予补偿，在2016年12月15日前自行拆除并验收合格的，按照15元/米给予拆除费补助。廖某某属于非安置面积范围内，只能享受15元/米的人工拆除费。
洪湖市政府发布的拆围方案，相当于禁止廖某以任何形式使用合法取得的水域，造成廖某巨额损失。廖某不服，聘请了当地律师，以洪湖市政府为被告，向荆州市中级人民法院提起诉讼，诉讼请求是：判令洪湖市政府为其置换同等的养殖面积；一审庭审中增加的请求“确认洪湖政府拆围行为违法”。
2018年3月，荆州中院作出行政判决。
荆州中院认为：
廖某在举证期限完毕之后，增加新的诉请不符合法律规定，不予准许；因洪湖保护区环境保护需要、基于公共环境利益而要求拆除保护区内围网养殖设施，且对原告进行补偿，洪湖政府并未向原告征收涉案养殖证的使用权，原告要求置换或补偿的请求无法无据。
判决驳回廖某的诉讼请求。
廖某不服，依法向湖北省高级人民法院提起上诉，湖北高院于2018年9月，作出行政判决。
湖北高院认为：
廖某要求置换补偿，即认为洪湖政府对其享有的水域滩涂养殖使用证涉及水域进行行政征收并要求置换或补偿。洪湖市政府发布的拆围方案，要求拆除洪湖保护区渔业养殖围网设施，旨在推进洪湖保护区生态文明建设，实现洪湖保护区可持续发展，具有公共利益属性，其并未对廖某的养殖使用证实施行政行为，其要求洪湖市政府因征收其养殖使用证为其置换同等面积的水域养殖，或进行补偿的诉求缺乏事实和法律依据，应不予支持。
判决驳回上诉，维持原判。
廖某持前述一二审判决找到我，并正式委托我们所为其申请再审，申请政府给予补偿。
我们的行政再审请求为：撤销一二审行政判决书，将本案提审或发回重审，主要事实与理由如下：
廖某依法取得的水域养殖使用权，属于用益物权，受法律保护。洪湖市政府印发的拆围方案，作出的拆除和补偿行为，虽未表述为行政征收，但其发布的拆围方案及作出的拆除和补偿行为的结果导致廖某用益物权丧失，其实质等同于行政征收。从权利保护和救济的角度，其依法也应承担赔偿或补偿的责任。
洪湖政府作出的行为针对的对象系廖某等渔民合法利用洪湖水域滩涂养殖的权利，禁止依法已取得养殖证的单位和个人从事养殖，其行为类似于撤回行政许可。政府撤回行政许可，导致行政相对人损失，依法也负有赔偿或补偿责任。
一二审法院认为政府旨在推进洪湖保护区生态文明建设，实现洪湖可持续发展，具有公共利益属性，此认定与廖某请求补偿的请求并不矛盾。
最高法院第三巡回法庭开庭审理后，于2020年3月向我寄送了（2019）最高法行申字1556号《行政裁定书》。



最高法院认为：
《中华人民共和国物权法》第一百二十三条规定，依法取得的探矿权、采矿权、取水权和使用水域、滩涂从事养殖、捕捞的权利受法律保护。本案中，廖某取得案涉水域滩涂养殖证，依法享有使用该水域从事养殖的权利，该项权利属于用益物权，因公共利益需要致使用益物权消灭的，应当获得相应补偿。洪湖市政府拆除方案规定，2016年12月31日前，将洪湖保护区内现有围网一亩不留地全部拆除。洪湖保护区内渔业养殖围网设施拆除后，区分政策安置面积和非安置面积进行补偿。对政策安置面积的围网设施按照200元/亩的标准补偿，对非安置面积的围网设施不予补偿，按照15元/米标准给予人工拆除费补助。根据拆围方案规定，廖某实际已无法继续进行围网养殖，其自行拆除围网，依法应当获得相应补偿。廖某的证载面积为166.67公顷，洪湖市政府未根据拆围方案对水域面积安置类型作出区分，仅根据围网设施长度，按照15元/米标准给予廖某人工拆除费补助39000元，明显不合理。……。一、二审对上述事实亦未予查明，以该水域使用权未被征收为由，判决驳回诉讼请求，认定事实不清，适用法律错误，廖某的申请再审理由成立，本院予以支持。
裁定指令湖北省高级人民法院再审本案。
至此，我们代理的廖某养殖水域滩涂补偿案取得阶段性胜利。