怎么“赔”？拆除违法建设的行政赔偿问题梳理

在办理拆除违法建设案件过程中，行政机关也可能因执法不当面临行政赔偿的问题。因此嘉观拆违系列文章，继《街道办事处、乡镇人民政府查处违法建设全流程梳理》《怎么“拆”合法？在建违法建设拆除合规要点》《怎么“拆”合法？已建成违法建设拆除合规要点》之后，将对拆除违法建设涉及行政赔偿的问题从两大根本原则、两种常见情形和两类常见赔偿范围进行梳理总结，帮助大家清晰认识拆除违法建设过程中的行政赔偿问题，积极助力依法行政。
两大根本原则
（一）违法建设本身属于违法利益，不属于行政赔偿范畴
拆除违法建设引起的行政赔偿诉讼中，很多违法建设当事人都会就违法建设本身的价值、建设支出的成本等提出赔偿请求。在审判实践中，法院对此一般不予支持，理由如下：
违法建设本身不是当事人的合法权益，不属于行政赔偿范畴。《中华人民共和国国家赔偿法》（以下称《国家赔偿法》）第二条规定，只有在公民、法人和其他组织的合法权益被行政行为损害时，受害人才有取得国家赔偿的权利。但违法建设多是违反《中华人民共和国城乡规划法》等法律法规，存在未取得规划许可或未按照规划进行建设等违法情形的建筑物。违法建设并非当事人合法取得，不属于违建当事人合法财产的范畴。所以违法建设当事人并不能根据《国家赔偿法》的规定，就违法建设本身申请赔偿。
（二）行政机关拆除违建，给违建当事人合法权益造成损失的，应承担相应的行政赔偿责任
违法建设本身不属于行政赔偿范畴，是否意味着行政机关对于违法建设的拆除可以没有约束，任意拆除呢？答案是否定的。
从之前的拆违系列文章中，可以了解到，行政机关拆除违法建设违反法定程序或执法动作中存在不少合规风险点，若不引起重视，易造成违建当事人合法权益的损失，进而要承担相应的行政赔偿责任。
结合相关判例可以看出，违建当事人的合法权益主要包括违法建设内部合法物品、建筑材料残值或当事人对有关行政机关作出的承诺、确认和默许，形成了行政法上的信赖利益。在拆除行为被确认违法后，违法建设当事人可以就合法权益损失依法申请行政赔偿。
上述两大根本原则，是处理拆除违法建设涉及行政赔偿问题时的基础。虽然违法建设本身不属于行政赔偿范畴，但行政机关拆除违建导致当事人合法权益损失的，还是会面临行政赔偿风险。
两种常见获赔情形
（一）拆违过程中事实认定错误——拆错了！
在《怎么“拆”合法？在建违法建设拆除合规要点》《怎么“拆”合法？已建成违法建设拆除合规要点》两篇文章中，我们一直强调“认定违法建设”的重要性。只有对违法建设的客观情况都认定清楚，才能确保对违法建设采取查封扣押、强制拆除等措施时，不会误将当事人的合法财产也纳入强制措施范围。
在拆除违法建设实务中，“拆错”主要是由于以下情况未被清楚认定：
1．该建设的具体地点、四至范围、面积；
2．该建设的建设时间，是否在1984年《城市规划条例》实施以前首次完成建造或者改扩建的建筑；
3．该建设的形成原因，是否存在行政机关曾作出过承诺和默许等情况；
4．该建设的当事人，以及是否能确定当事人；
5．该建设是否取得规划许可，是否存在翻建、改扩建的情况。
我们来看一个甘肃的典型案例。2012年，甘肃省兰州市城市管理综合行政执法局（以下称兰州城管执法局）认定甘肃兴临建筑工程有限公司建设的20余幢别墅属于违法建设，并进行了拆除，但其中有两幢别墅属于合法建设。最终法院判决该局赔偿甘肃兴临建筑工程有限公司两幢合法房屋权益损失，合计人民币6,150,107.08元。
此案出现的错拆问题，是由于兰州城管执法局未明确核实具体建设的规划手续，导致错拆了两幢合法别墅。由此可见，行政机关对违法建设基本情况没有清楚认定及没有严格按照认定范围进行拆除，出现错拆、误拆、超范围拆除的，将面临行政赔偿的风险。
（二）拆除违法建设过程中违反法定程序——没按规则拆！
《街道办事处、乡镇人民政府查处违法建设全流程梳理》一文中，我们全面梳理了拆除违法建设程序，并根据违法建设的状态区分拆除违法建设程序。而司法实践中，法院也特别关注拆除违法建设的程序合法性问题，因为程序合法与否关系到相对人的合法权益能否获得真正的保障。
拆除违法建设实务中，违反法定程序的情形主要包括：
1．行政机关对违法建设未履行限期改正的程序，直接实施强制拆除行为，剥夺了相对人的申辩权利；
2．行政机关未及时告知相对人相关权利就直接实施了强制拆除行为，剥夺了相对人的救济权利；
3．行政机关未对违建内合法财产进行清点、登记、保管义务，可能导致相对人财产的毁损灭失；
4．拆除前没有告知当事人对建筑材料残值有处分权利便直接拆除等，可能扩大相对人的财产损失。
5．该建设是否取得规划许可，是否存在翻建、改扩建的情况。
上述违反法定程序的后果是无法保障违法建设当事人的知情权和对自身合法财产的处分权，导致合法权益因拆除行为产生损失。法院会因程序违法为由判定拆除违法建设的行为违法，当事人据此可以申请行政赔偿。
两类常见范围
行政机关拆除违建给行政相对人合法权益造成损失的，应承担相应的行政赔偿责任。司法实践中，拆除违法建设涉及到行政赔偿的两类常见范围是建筑材料残值及违建内部合法物品，以下将逐一分析。
（一）对建筑材料残值进行赔偿
对违建拆除后建筑材料残值的赔偿问题，审判实践中存在争议。部分行政机关及法院认为违建拆除后建筑材料残值不应予以赔偿。理由在于，建筑材料属于违法建筑的组成部分，且一旦承认违法建设当事人对建筑材料享有合法权利，势必导致行政机关拆除违建成本过高、甚至无法进行，故不应予以赔偿。
但大部分法院则认为，在拆除违建行为存在程序违法或拆除方式明显不当时，可能造成建筑材料残值的损失。
此处建筑材料残值主要包括：
1．彩钢板、铁门窗等建筑材料本身具有再次利用的价值；
2．违建拆除后遗留的砖、瓦、钢筋、木头等也具有一定的变现价值。
因此，当事人对违建拆除后建筑材料残值享有合法权利。审判中，法院会在考量各方举证情况、建筑材料的独立程度、行政机关依法履行拆除行为对建筑材料可能造成的合理损害基础上，酌定行政机关应承担的赔偿责任。
这就要求，行政机关拆除违法建设时，必须依法履行法定程序。制作限期拆除决定，履行法定催告程序，制作强拆决定，履行权利义务告知等，以保护违法建设当事人的“自行拆除权”及对建筑材料的“清理、回收权”。避免出现行政机关擅自处置、保管不善等原因致建筑残值毁损、无法返还的情形。
（二）对违法建设内存放的合法物品进行赔偿
司法审判中，各级法院形成一致意见的是，违法建设当事人存放于违建内的物品独立于违法建筑，故行政机关的强拆行为导致该物品毁损或灭失的，行政机关应承担相应赔偿责任。
但在该类案件中，由违法建设当事人还是行政机关承担举证责任，是审判中常见的争议焦点。
北京地区法院对举证责任多持以下观点：行政机关导致违建内物品毁损或灭失的，应承担赔偿责任。存放于违法建设内的物品情况，违建当事人尽到初步证明义务即可，行政机关则需要尽到证据固定义务及妥善保管义务。
首先，履行拆除违法建设过程的证据固定义务。需要行政机关考虑到保护违法建设当事人的合法权益、避免违建拆除后产生更多纠纷，其中包括应提前通知当事人到场自行清理有关物品，当事人拒不到场、拒不清理的应制作财物清单，同时应当制作笔录并摄制录像。
其次，履行妥善保管违建内存放的物品义务。此处妥善保管义务并不是简单的放置在现场，围上警戒线。而是需要行政机关做到不使用、不毁损，存放于固定地点并根据物品性质、种类采取有效措施。在相关案件办理过程中，嘉观发现部分行政机关虽然进行了物品清理、录像等工作，但后期却没有对室内物品进行妥善保管、看管，出现物品在违法建设拆除过程中、过程后损毁、甚至灭失的情况。法院一般认定行政机关对此应承担赔偿责任。
违法建设是我国城乡治理过程中面临的重大问题之一，在很大程度上制约和影响城乡建设和发展。北京市历年政府工作报告中，对于拆除违法建设也非常重视。
嘉观通过拆除违法建设系列文章，对行政机关合法拆除违法建设的拆除流程、合规要点、赔偿问题进行系统归纳整理，以期助力拆除违法建设与当事人权益保障的平衡。