从历史到未来：中国退休政策的演变与改革

近期，中国共产党第二十届中央委员会第三次全体会议通过了《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》），其提出“按照自愿、弹性原则，稳妥有序推进渐进式延迟法定退休年龄改革。”延迟退休年龄一直是社会关注的热点话题，《决定》一出，再次引起了公众对我国现行退休年龄政策的深入探讨与关注。
一、中国退休年龄的历史变迁
回顾历史，我国退休政策可追溯到新中国成立之前。1948年，东北行政委员会颁布了《东北公营企业战时暂行劳动保险条例》，这为后来全国范围内退休制度的形成提供了经验。建国初期，1950年的《关于退休人员处理办法的通知》是新中国第一个有关退休制度的政策性文件。其规定男女职员的退休年龄为50岁以上，但实施范围仅限于机关、铁路、邮电、海关等单位。1951年政务院颁发的《中华人民共和国劳动保险条例》变更了退休年龄，规定：“男工人与男职员年满60岁，一般工龄满25年，本企业工龄满5年；女工人和女职员年满50岁，一般工龄满20年，本企业工龄满5年。”我国效仿苏联的做法，首次根据性别对退休年龄进行了区分。而1955年国务院颁布《国家机关工作人员退休处理暂行办法》将国家机关中女性工作人员的退休年龄从50岁提高至55岁，并增加了伤残提前退休的规定。纵观国内外退休年龄的变化趋势，养老保险制度在建立之初，男性和女性的退休年龄通常相同。这主要是因为女性在家务劳动或非正规就业中占比较高，在正规职业中的参与度较低，因此能够领取养老金的比例也相对较小。在这种情况下，不用过多考虑性别差异来设定不同的退休年龄。然而，随着经济和产业的发展，越来越多的女性开始走出家庭，进入正规职场。随着女性在职场上的活跃度增加，妇女对社会所作贡献越来越大。时代的发展和历史的进步要求妇女退休年龄的政策与时俱进。因此，女性退休年龄的调整变得必要。
在制度调整期（1958—1977年），国家对机关事业单位工作人员和企业职工实行了统一的退休办法，1958年《国务院关于工人、职工退休处理的暂行规定》规定：“男工人、职员年满六十周岁，连续工龄满五年，一般工龄（包括连续工龄，下同）满二十年的；女工人年满五十周岁、女职员年满五十五周岁，连续工龄满五年，一般工龄满十五年的。”
在制度改革期（1978—1986年），经过社会长期的发展，企业职工由工人、职员，逐渐演化为了工人、干部两类群体。国家又对两类群体规定了不同的退休年龄。1978年《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》规定了全民所有制企业、事业单位和党政机关、群众团体的工人，符合“男年满六十周岁，女年满五十周岁，连续工龄满十年”的，应该退休。1978年《国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法》规定了党政机关、群众团体、企业、事业单位干部的退休条件，其中“男年满六十周岁，女年满五十五周岁，参加革命工作年限满十年的”的，可以退休。另外，《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》还规定了特殊退休年龄，“从事井下、高空、高温、特别繁重体力劳动或者其他有害身体健康的工作，男年满55周岁，女年满45周岁”。在之后的养老保险制度改革进程中，尽管制度模式多次调整，但退休年龄基本沿用至今。不过中间发生了职工性质认定的变化，2001年的《国家经济贸易委员会、人事部、劳动和社会保障部关于深化国有企业内部人事、劳动、分配制度改革的意见》打破干部和工人的界限，变身份管理为岗位管理。
随着经济社会发展，我国的社会经济主体种类也越来越多。为了实现社会保障的全覆盖，参保政策逐渐放宽至个体工商户和灵活就业人员。2001年，人社部出台了《关于完善城镇职工基本养老保险政策有关问题的通知》，明确了城镇个体工商户等自谋职业者及采取各种灵活就业方式人员的退休年龄，女性退休年龄是55周岁，男性退休年龄是60周岁。
二、延迟退休年龄改革的必要性
历次的退休年龄改革是根据中国人均预期寿命、劳动条件、用工方式等诸多因素确定的，符合同时期的社会经济条件和人口状况。然而，随着改革开放的深入和经济社会的发展，尤其是人口老龄化的加速推进，原有的退休政策已难以适应新时代的需求。根据国家统计局人口和就业统计司司长王萍萍对全国人口变动情况抽样调查数据的解读来看，截至2023年末，全国60岁及以上人口29697万人，占全国人口的21.1%，其中65岁及以上人口21676万人，占全国人口的15.4%。另外，2000 年—2023 年，我国老年人口占比从超 10%攀升至超 20%，表明中国已迈入中度老龄化社会，这一转变速度之快，相较于多数发达国家历经的七八十年乃至更长时间的过渡。受人口老龄化影响，平均每个劳动年龄人口所供养的老年人在不断增加，这就要求劳动年龄人口延长劳动年限。同时，对一些专业技术岗位而言，五六十岁的工作者正处于经验丰富、技艺纯熟的阶段，这部分人过早退休，是对人力资本的巨大浪费。

参考网址：https://www.stats.gov.cn/xxgk/jd/sjjd2020/202401/t20240118_1946711.html
从人口预期寿命增长角度来看，我国的人口预期寿命在显著增加，1949年新中国成立初期约为42岁，1957年达到55岁，根据国家卫生健康委员会发布的《2021年我国卫生健康事业发展统计公报》，2021年中国居民人均预期寿命为78.2岁。人口预期寿命的增长会导致劳动力市场的变化。在人口老龄化趋势加快的背景下，如果退休年龄不作调整，意味着工作的人越来越少，退休的人越来越多，对经济社会的影响是显而易见的。
受教育年限增加也与延迟退休之间存在密切的关系。2023年政府工作报告指出，我国新增劳动力平均受教育年限从13.5年提高到14年。在退休年龄不变的情况下，受教育年限的增加会导致平均工作年限缩短，从而引发人力资源浪费和人力资本利用率降低的问题。特别是在高校、科研机构等高学历人员集中的单位和行业，情况更为突出。
随着人均寿命显著提升、教育年限明显增加、健康状况有效改善、劳动力结构变化等，原有的制度设计与如今的社会现实已发生脱节。为应对人口老龄化、减轻养老金压力、增加劳动力产出，延迟退休政策势在必行。但如何在复杂多元的社会环境中制定施行相关政策，成为社会各界普遍关注且反响强烈的热点问题。
三、渐进式延迟退休年龄改革的实施策略
从 2013 年党的十八届三中全会明确提出“研究制定渐进式延迟退休年龄政策”，到 2021年“十四五”规划正式将延迟退休纳入实施议程，并确立了“小步调整、弹性实施、分类推进、统筹兼顾”的基本原则，再到党的二十届三中全会提出，按照自愿、弹性原则，稳妥有序推进渐进式延迟法定退休年龄改革，这不仅是对前期研究成果的总结与肯定，更是对未来社会养老保障体系改革方向的明确指引。
由于不同群体对“延退”的利益敏感度不同，大龄劳动力的就业能力和就业意愿不同，社会上对延退的声音各异，政策推行与实施的难度较大。现行退休政策没有给劳动者选择的余地，如今提出的自愿和弹性原则，避免了“一刀切”，尽量将选择空间让渡给个人，个人可根据自身具体情况做出符合个人意愿的最优选择。实行自愿原则，劳动者可结合自身情况与主观意愿选择是否延迟退休；弹性原则可为劳动者提供更多选择，允许其在法定退休年龄前后依据一定浮动时间限度，提前或延迟退休。采纳自愿和弹性原则，本质就是要兼顾政策、经济、劳动力、个人四个方面影响退休年龄的因素。政策因素包括社会保障政策和企业年金政策；经济因素包括财富与资产、收入水平；劳动力因素包括市场分析、劳动力需求、工资率；个人因素包括年龄、性别、健康水平、职位、配偶状况等。自愿、弹性原则让个人可以结合自身的身体状况、家庭状况和工作岗位状况做出是否延迟退休的选择，这在合理照顾个体需求的同时，有助于稳妥有序推进渐进式延迟法定退休年龄改革。
四、延迟退休政策施行的对策建议
牵一发而动全身。延迟退休政策想要顺利实施，需要做到主体协同、政策配套。在主体上，明确相关部门职责、建立社会相关组织，以做到政府、市场与个人的协调。同时，正如有学者谈到，若要减小改革阻力，必须进一步推进政策配套，比如进行青年就业扶持、优化养老金缴费和待遇的关联机制、积极推进人事制度改革、促进养老托幼服务体系建设等。最后，延迟退休改革作为一项与全体劳动者切身利益密切相关的重大制度改革，涉及群体广、影响利益大，很容易形成社会热点。在思想观念日益多元化、个体权利意识日益增强、自媒体日益发达的情况下更是容易引起舆情。因此，相关部门还需健全社会沟通机制。在政策实施前充分考虑不同群体、不同区域、不同行业的需求，听取各方意见。在政策实施中及时回应社会关切，做到统筹兼顾、因地制宜，从而稳妥推进渐进式延迟法定退休年龄改革。
参考文献
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