绿色能源项目合规指引之二：集中式光伏电站监管新规解析

导读：在“双碳目标”的加持下，光伏、风电等已从单纯的能源替换项目突进，演化为具有根本性和全局性的战略纵深，是故宜以“绿色能源项目”的称谓予以明示。
而从生态环保法律服务的角度看，绿色能源项目合规既是相对成熟的市场化法律服务产品，也是律师行业贴近新时期高质量发展主线生发业务创新的沃土。兹以项目类别作为纬线，以项目建设流程作为经线，纵横交错、条块结合地析出重要节点，佐以项目自建与投资并购的合规管理实务要领，提出具有较强针对性的绿色能源项目合规管理系列指引，供绿色能源企业和法律服务界同仁参考。冀在具体项目中形成合规共识，落实合规措施，防范合规风险，以个体项目的高质量持续积累，裨益于我国绿色能源发展的大局和“碳达峰碳中和”的宏伟目标。
光伏电站，是指一种利用太阳光能、采用特殊材料诸如晶硅板、逆变器等电子元件组成的发电体系，与电网相连并向电网输送电力的光伏发电系统[1]。利用现代科技进行太阳能发电的路径有光热发电和光伏发电二种，现阶段大规模商业化运作的是光伏发电。而基于“双碳目标”和国家能源安全保障战略的考虑，光伏电站已成为我国国家政策支持力度最大的绿色能源项目，其在新型能源系统中具有举足轻重的地位与作用。
光伏电站有多种分类。而从政府主管部门监管的角度，则可以将光伏电站分为四类：集中式光伏电站、分布式光伏电站、扶贫光伏电站、互补光伏电站，并各自对应不同的国家政策与法律规范。本文结合律师法律服务的实践经验，对2022年11月30日国家能源局以国能发新能规〔2022〕104号通知发布的新版《光伏电站开发建设管理办法》（以下简称《管理办法》），及集中式光伏电站的合规事宜等进行探讨分析，以期提示项目业主在建设运营、投资并购活动中有效地规避合规风险。
一、新版管理办法概况
《管理办法》是对原国能新能〔2013〕329号文《光伏电站项目管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》）反复修订而成。国家能源局在2021年下半年根据行业最新实际情况起草了初稿，同年11月初征求各省级能源主管部门意见后进行为期一个月（11月26日至12月25日）面向社会公开征求意见；然后于2022年3月29日、6月22日、7月14日三次组织召开座谈会，听取省级能源主管部门、电网企业、光伏企业、行业协会等有关方面意见；形成《管理办法（二次征求意见稿）》后，再次面向社会进行为期一周（9月5日至9月11日）征求意见，在多方反复研究讨论形成共识的基础上，方才正式发布。而究其原因，则是与时俱进、有效监管。
附表：《管理办法》发布之前的相关规范性文件

（一）新形势新变化
1.新时代“双碳”目标。在十九大报告中习近平总书记对中国特色社会主义新时代[2]的本质内涵作了高度凝练和科学概括。2020年9月22日习近平主席在第七十五届联合国大会一般性辩论上提出“双碳目标”[3]。2021年10月24日中共中央、国务院发布《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》，2021年10月26日国务院发布《2030年前碳达峰行动方案》，党的二十大报告进一步强调“加快规划建设新型能源体系”、“积极稳妥推进碳达峰碳中和”由此可知今非昔比，包括集中式光伏电站在内的绿色能源，业已上升到国家战略的高度。
2.光伏产业高质量发展。中国光伏产业在过去的20余年里，穿越数轮周期，几经起跌，完成了光伏硅片、光伏电池、光伏逆变器的技术突破，实现了光伏度电成本大幅下降，光伏产业也完成了从补贴保护到平价交易的市场化转型。
3.光伏电价综合政策调整。从2007年我国将太阳能发电列为重点发展领域后，政府以多种形式予以强力激励，2018年光伏发电补贴开始退坡。2021年补贴退坡完成，标志着光伏发电入平价时代，光伏电价向燃煤发电看齐，同时探索市场化竞价模式。
（二）新思路新规范
1.回归市场的本质。光伏电价的市场化模式落地后，由市场机制决定光伏电站项目的投资主体、建设规模等；政府除了取消中央财政补贴外，还放弃了全国性的规模管理，转而建立规划引领和权重引导机制，由各省（区、市）据此安排项目建设规模与储备，制定年度开发建设方案。
2.普遍性的强监管。此前光伏电站等绿色能源产业的发展，与生态环保最严密法治进程呈现平行态势，因而“环保风暴”[4]、“安监重拳”[5]很少触及绿色能源项目。但随着生态文明建设的不断深入，国家对生态环保、安全生产等普遍性监管提出了更广、更高的要求，如国务院安委会办公室、生态环境部、应急管理部于2022年12月23日发布《关于进一步加强环保设备设施安全生产工作的通知》，专门将安全生产责任加诸于环保设备设施之上。而有关主管机关已将光伏电站全生命周期监管纳入工作重点，尤其强调对光伏电站退役应符合生态环保的强制性要求，因此绿色能源项目必须全身入局。
3.解决接网消纳制约。基于光伏发电昼夜间歇性工作、受气候环境因素影响大的特点，传统电网并不欢迎光伏电站发电并网，此前各地多有大范围、大比例的“弃光”现象。近年来，在主管部门和电网企业的共同努力下，情况有所缓解，但是光伏电力外送“卡脖子”的问题至今尚未彻底消除。在光伏电站大规模发展的新时期，政府力量以规章制度的方式适度介入，对于加强网源协调、促成电网企业与光伏电站业主双向发力，是完全必要的。
（三）新框架新重点
1.框架更新。《管理办法》共七章32条，与《暂行办法》的七章36条表面上接近，但是内在架构已焕然一新。除去总则与附则外，《管理办法》统摄了行业管理（第二章）、年度开发建设方案（第三章）、项目建设管理（第四章）、电网接入管理（第五章）、运行监测（第六章）等五方面的管理事项、相比《暂行办法》的规定[6]，其层次分明而合理，边界清晰而具体。
2.关系简明。《管理办法》以法律主体关系为纲，将国家能源局、地方行业管理部门、国家能源局派出机构、光伏企业、电网企业等行业涉及5类主体的职责要求进行了阐明，如此则自然而然将各主体之间法律关系这一底层逻辑则予以了直白的揭示。
3.重点突出。《管理办法》一方面覆盖了光伏电站从规划、开工、建设、运行、改造升级、退役等各阶段的全生命周期管理要求，另一方面则聚焦光伏电站接网这一突出的重点问题，以将近三分之一的条文（10条），压实电网企业责任，加强网源协调发展。
二、理顺四重基本关系
1.分工关系。 国务院能源主管部门（国家能源局）[7]、省级能源主管部门和国家能源局派出机构（6个大区域监管局和12个监管办公室）[8]共同构成政府监管部门。《管理办法》第三条规定“国家能源局负责全国光伏电站开发建设和运行的监督管理工作。省级能源主管部门在国家能源局指导下，负责本省（区、市）光伏电站开发建设和运行的监督管理工作。国家能源局派出机构负责所辖区域内光伏电站的国家规划与政策执行、资质许可、公平接网、电力消纳等方面的监管工作“，由此使得三者之间各自职能、分工和关系得以明晰。归而言之，国家能源局与其派出机构之间是全面领导关系，国家能源局与省级能源主管部门之间是业务指导关系，国家能源局派出机构与省级能源主管部门之间是平行协作关系。
2.管理关系。《管理办法》作为行政规章，其基础功能是构建政府机关与相对人（集中式光伏企业）之间的行政管理关系。能源主管部门的管理可以细分为（1）国家能源局及其派出机构的行业管理；（2）省级能源主管部门宏观上的年度开发建设方案管理；（3）省级能源主管部门及备案机关微观上对具体项目的事前备案管理、事中事后监督管理。
3. 协调关系。电网在我国历史上曾有过政府机关、公用事业单位、垄断企业等不同的定位；且从早前三十多年起直到现在，电力体制的改革从未停歇。在2013年国家能源机构改革中，国家能源局也是在与电力监督委员会的互动妥协中产生的[9]。由于电网企业的自然垄断属性及其在国民经济中的基础地位，以及国家发改委目前仍然把控能源价格和准入的权限，国家能源局并未对电网企业形成现实的管理状态。在此前的《暂行办法》中，国家能源局对电网企业是以设定法律义务和重申法律责任[10]的方式进行刚性管理，而过去十年的执法实践已经充分证明：这种硬杠“电老虎”的路子根本难以走通。于是国家能源局选择柔性退让，蓄积力量。很显然，《管理办法》对于电网企业的10条要求，从本质上并未达到政府机关对行政相对人的强度，因而政府能源监管部门对电网企业的各项要求应当被认为是协调关系[11]。
4.市场关系。如前所述，电网企业在我国是超越企业属性的强势存在。集中式光伏企业在电网企业强大的压迫感和能否接入电网的攸关利害面前，本无任何平等博弈的资本。好在《管理办法》以专章（第五章）规定“电网接入管理”，使得集中式光伏企业得以在市场经济的旗帜下，获得了向电网企业寻求解决“卡脖子”难题的抓手。尤其难能可贵的是，《管理办法》第二十条明文允许光伏电站项目单位在符合特定条件下自主投资建设配套电力送出工程，后续并可在协商同意后由电网企业依法依规进行回购。
三、识别合规要点
囿于国家能源局的法定职能，对于项目用地用海、生态环境、建设规划、水土保持、消防等由其它政府主管部门监管的事项，《管理办法》不能、也不必要做出规定，在此作除外处理，后续将以项目建设流程合规问题进行细致研讨。
现将通过文本分析、历史对照和项目实践检省所发掘出的18个具体合规要点，逐一予以说明。
1.规划与立项。《管理办法》在第十一条对此进行概括性提示，即“光伏电站项目建设前应做好规划选址、资源测评、建设条件论证、市场需求分析等各项准备工作，重点落实光伏电站项目的接网消纳条件，符合用地用海和河湖管理、生态环保等有关要求。”
2.取得项目备案。根据《企业投资项目核准和备案管理条例》第四条第二款、《政府核准的投资项目目录（2016年本）》第二条，集中式光伏电站项目的准入手续是实行备案管理，且备案管理权限已下放，由省级人民政府制定本省光伏电站项目的备案管理办法。
3.纳入省级“光伏电站年度开发建设方案”或省级项目库。《管理办法》第八条明确规定“纳入光伏电站年度开发建设方案的项目，电网企业应及时办理电网接入手续”；反之，如果未纳入方案或项目库，则大概率存在不能及时、顺利接入电网的风险。
4.落实并网条件。项目业主的集中式光伏发电站，如果在省级能源主管部门确定的项目清单中被列入“保障性并网项目”，则等于提前解决了并网问题；如果被列入“市场化并网项目”，则需要以自建、合建共享、购买服务等方式落实并网条件，并申请省级能源主管部门和电网企业予以书面认定项目。具体可见《管理办法》第九条、第十五条。
5.接入系统设计。光伏电站在可研阶段即应进行接入电网设计的分析论证等工作，由项目业主自行负责。《管理全国法》规定，在项目纳入省级年度开发建设方案后20个工作日内，项目业主应向电网企业提交接入系统设计方案报告。但是对于电网企业回复意见的时限却未做规定。
6.及时开工建设。完成备案后的项目，无论是保障性并网项目还是市场化并网项目，都应当按照《建筑法》《建筑工程施工许可管理办法》的规定申领施工许可证（工程投资额在30万元以下或者建筑面积在300平方米以下的建筑工程，可以不申请办理施工许可证，但集中式光伏发电项目往往不符合该2项条件之一），并且项目业主必须在2年内开工建设，否则将面临被省级能源主管部门和项目备案机关废止项目的风险。具体可见《管理办法》第十三条、第十四条。
7.报告重要备案信息的变更。根据《管理办法》第十四条的规定，下列信息发生变更后，项目业主应当及时告知备案机关：（1）交流侧容量（即逆变器额定输出功率之和）相比备案容量发生的变化；（2）项目法人发生的变化；（3）项目建设地点变更；（4）项目规模变更；（5）项目内容的重大变更；（6）项目业主放弃项目建设。项目业主单位并应及时取得对相关信息修改的程序性资料，以防范项目颠覆性风险。
8.同步配套电力送出工程。配套电力送出工程对于项目商业运营具有关键性的作用。场址内的集电线路和升压站（开关站）由项目业主负责投资建设，当无任何问题；关键在于《管理办法》所规定的场址外配套电力送出工程（含汇集站）原则上由电网企业负责投资建设，省级能源主管部门做好协调。对于电网企业建设确有困难或规划建设时序不匹配的光伏电站配套电力送出工程，《管理办法》允许光伏电站项目单位投资建设，并经电网企业与光伏电站项目单位双方协商同意，可由电网企业依法依规进行回购。由此可见，配套问题构成重大合规风险，值得项目业主高度重视。
9.检测涉电网设备。对于涉网设备，《管理办法》一方面规定项目业主必须申请国家认可的检测认证机构对之进行检测认证；另一方面也明确要求电网企业，对经检测认证合格的设备非必要不得要求重复检测。
10.取得电力业务许可证。对于光伏发电站，监管部门采取了相对宽容的态度，根据《管理办法》的要求，项目业主 在光伏电站并网后6个月内取得电力业务许可证，都是合法合规的。
11.配合调度管理。在项目并网发电后，项目业主应加强整体运行维护，并与电网企业保持对接，配合电网调度管理。
12.安全生产责任。《管理办法》要求项目业主“加强光伏电站建设运营全过程的安全生产管理，并加大对安全生产的投入保障力度，改善安全生产条件，提高安全生产水平，确保安全生产”。
13.报告事故与事件信息。根据《管理办法》第二十六条，光伏电站建设、调试、运行和维护过程中发生电力事故、电力安全事件和信息安全事件时，项目单位和有关参建单位应按相关规定要求及时向国家能源局派出机构和地方政府电力管理部门报告。
14.报送项目全过程信息。根据《企业投资项目核准和备案管理条例》的规定，企业应当通过在线平台如实报送项目开工、建设进度、竣工的基本信息。而光伏电站业主根据项目进展情况，通过“国家可再生能源发电项目信息管理平台”同步报送，并最终形成完整的项目全过程信息。
15.填写、更新建档立卡信息。在光伏电站并网运行后，应当在“国家可再生能源发电项目信息管理平台”上为光伏电站建档立卡，管理平台根据报送的项目名称、建设地点、项目业主、装机容量、并网时间、项目运行状态等信息，由系统自动生成项目编码作为光伏电站项目全生命周期的唯一身份识别代码。
16. 提供消纳监测统计数据。结合国家能源局2021年12月3日发布的《光伏电站消纳监测统计管理办法》，光伏电站应配合电网企业加强光伏电站消纳监测工作，每月5日前填写上月消纳数据统计，供电网企业会同“全国新能源消纳监测预警中心”公布各省级区域并网消纳情况及预测分析。
17.光伏电站退役管理。早期建设的光伏电站已届至运行末期，因经济效益下滑而面临集中退役。《管理办法》规定，项目业主对光伏电站的拆除、设备回收与再利用，应符合国家资源回收利用和生态环境、安全生产等相关法律法规与政策要求，不得造成环境污染破坏与安全事故事件。
18.关注地方性管理办法。国家能源局概括性授权各省级能源主管部门可在《管理办法》的框架内，制定适应本省（区、市）实际情况的具体管理办法，因此可能出现“十里不同天，政策各不同”的情形。项目业主应当主动检索，核实光伏电站所在地是否有具体管理办法，并识别出地方规定中的次级合规要点。
此外，因电网企业对光伏电站形成某些“类管理”关系，例如《管理办法》规定了光伏电站对电网企业并网运行调度管理的配合义务，《光伏电站消纳监测统计管理办法》叠加规定了其他配合义务[12]，导致集中式光伏电站及其业主对电网企业的依附依存度显著提升，等等。项目业主如何全面、精准、系统、畅通地与电网企业进行对接，亦是集中式光伏电站所要认真对待的关键事项。
综上所述，《管理办法》顺应了产业发展的趋势、指明了相关各方职责、提出了具体监管要求，其必将在未来五年[13]里对集中式光伏项目投资建设、运营维护等全生命周期的合规管理工作产生积极而深远的影响。
[1] 百度百科：《光伏电站》，https://baike.baidu.com/item/%E5%85%89%E4%BC%8F%E7%94%B5%E7%AB%99/8898446
[2] 中央纪委监察部网：《新时代的内涵是什么？》，https://www.ccdi.gov.cn/special/zmsjd/zm19da_zm19da/201711/t20171115_111765.html
[3] 指“中国将提高国家自主贡献力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和”。
[4] 生态环境部：《环保风暴两周年：上海交出环境、经济协调发展新答卷》，https://www.mee.gov.cn/xxgk/hjyw/201812/t20181208_680878.shtml
[5] 安全监管总局：《全国安全生产大检查出重拳，追究刑事责任461人》，http://www.gov.cn/xinwen/2017-08/06/content_5216177.htm
[6] 《暂行办法》的结构：第二章规划指导和规模管理、第三章项目备案管理、第四章电网接入与运行、第五章产业监测与市场监督、第六章违规责任。
[7] 国家能源局的主要职责是：负责起草能源发展和有关监督管理的法律法规送审稿和规章，拟订并组织实施能源发展战略、规划和政策，推进能源体制改革，拟订有关改革方案，协调能源发展和改革中的重大问题。组织制定煤炭、石油、天然气、电力、新能源和可再生能源等能源，以及炼油、煤制燃料和燃料乙醇的产业政策及相关标准等。
参见中华人民共和国中央人民政府官网，http://www.gov.cn/fuwu/bm/gjnyj/index.htm
[8] 国家能源局：《中央编办印发国家能源局派出机构设置通知》，http://www.nea.gov.cn/2013-11/06/c_132864620.htm
[9] 中国能源报:《电监会并入能源局：“政监合一”的大能源监管》https://news.bjx.com.cn/html/20130911/459007.shtml
[10] 《暂行办法》第三十四条：电网企业未按全额保障性收购的法律规定和有关管理规定完成收购光伏电站发电量，国家能源管理部门和监管机构责令电网企业限期纠正。按照《可再生能源法》第二十九条规定电网企业应承担赔偿责任。
[11] 《管理办法》第十五条……各省级能源主管部门负责做好协调工作。
[12] 光伏电站应按照电网企业的相关要求提供：（1）光伏电站基础数据，包括光伏电站装机容量、逆变器型号与台数、逆变器容量、逆变器效率、光伏组件型号与数量、光伏组件标准工况下的设备参数、样板逆变器台数及容量等。（2）满足质量、精度要求的预测和实时运行数据，包括逆变器功率、发电量、运行状态等，样板逆变器实时出力曲线，光伏电站并网点预测功率、实际功率，光伏电站可用功率，气象监测数据。以上数据应实时采集，采集周期一般不超过5分钟。光伏电站应配合电网企业加强光伏电站消纳监测工作，每月5日前填写上月消纳数据统计/披露表，与运行数据一并报送至电网企业。
[13] 《管理办法》第三十二条：本办法自发布之日起施行，有效期5年。