序 言
涉旧房屋征收是城市建设和改善民生的重要工程。房屋征收利益分割成为矛盾最为集中的环节。上海的征收政策体系以2011年实施的《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》为基础。新政实施十年以来，安置对象的认定、补偿款的分割、配套商品房的额度等问题等仍旧是司法审判环节的难点。尤其因涉及家庭内部利益平衡，难以形成量化标准，在考验法官对自由裁量权尺度把握的同时，也产生了此类民事诉讼案件类案不同判、改判率较高等问题。本文结合审判实践，分析成因，梳理难点，以期完善司法审判环节的征收利益分割方法。
第一部分 征收补偿利益分割诉讼的现状
一、大量旧改征收引发诉讼井喷
（一）从“拆迁”到“征收”
2011年1月21日施行的《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《补偿条例》）明确人民政府为了公共利益的需要，可以征收国有土地上单位、个人的房屋，并应当对被征收人给予公平补偿，为国有土地上房屋征收与补偿活动提供了更有针对性、可操作性和更有力的法律保障。
《补偿条例》第二条明确规定，征收国有土地上单位、个人的房屋只能是为了公共利益的需要，明确了实施房屋征收的前提。出于公共利益和商业开发为目的拆迁行为存在本质区别，而2001年的《城市房屋拆迁管理条例》对此却并未作出区分，导致“强拆”现象的发生，侵犯了公民的财产权利。《补偿条例》将所有非公益目的的拆迁从房屋征收中剔除出去，并且将政府列为唯一合法的征收、补偿主体，还原了房屋征收的本质，兼顾了公共利益的维护与被征收人合法权益的保障。
上海现行的征收政策体系以2011年实施的《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》（以下简称《实施细则》）为基础，《实施细则》第二十七条规定了征收居住房屋的补偿、补贴和奖励：征收居住房屋的，应当根据不同情况，按照本细则规定给予被征收人、公有房屋承租人以下补偿、补助：（一）被征收房屋的房地产市场评估价格；（二）价格补贴；（三）特定房屋类型的套型面积补贴；（四）居住困难户的保障补贴；（五）搬迁费和临时安置费。
至此，上海的征收补偿方案确定为“数砖头”+“居住困难保障”的方式，既避免了过去因单纯的“人头”因素引起的合理性争议，又对确实有安置需求的人的居住权利进行了保障。但是，征收新政运行至今十年，仍存在较多争议。
（二）征收政策引发的二次补偿安置
《实施细则》规定了房屋征收补偿协议由房屋征收部门与被征收人或公有房屋承租人签订，按户进行补偿。即征收人只需要与被征收人或承租人签订补偿安置协议，视为征收补偿安置已经获得征收相对人的同意，征收人按协议约定履行支付被征收人或承租人货币补偿或实物补偿的义务即可，本文称之为第一次补偿安置。从征收项目落实推进的角度，这样的规则设计确实提高了签约率，将征收中补偿与安置矛盾从征收人与被征收人、房屋承租人转移到了被征收人、承租人和其他同住人的利益分配上，本文称之为第二次补偿安置，而家庭内部的征收利益分割纠纷就产生在这个环节。
第一次补偿安置阶段，同住人不是法定的被征收对象，没有资格签订协议。而第二次补偿安置中，所有人或承租人与同住人签订的协议往往依据一次补偿安置时所签订的协议确定的“蛋糕”进行分割。被征收房屋的产权归属、安置人员的认定、安置房屋购房资格的分配、家庭内部利益的平衡等问题，都是因征收补偿安置被割裂成两次补偿程序引起。第二次补偿程序系家庭内部的利益分割，若无法协商达成一致，则需要通过诉讼进行解决，故旧区改造工程推进是近年来共有物分割纠纷案件暴涨的最主要原因。
（三）2018年-2020年案件数量急剧增长
以S市Y区为例，2018年该区全年旧改征收5028户，2019年翻了一番达到10066户，2020年在疫情影响下仍然达12936户，较2018年的5028户增长了157%。征收补偿利益分割引起的诉讼案由为共有物分割纠纷，2018年，S市Y区人民法院2018年受理的共有物分割纠纷一审民事案件245件，2019年增长至527件，2020年达到691件，较2018年增长了182.04%。
共有物分割案件数量急速上涨的同时，该类案件的二审改判、发回重审率也不断上升，2018年只有1件，2019年有4件，而2020年骤增至20件，占到全部共有物分割案件的3.35%。
2018年-2020年S市Y区人民法院共有物分割纠纷（民事一审）案件结案情况统计表
判决的可预测性是司法公信力的社会基础，过高的改发率对司法公信力造成负面影响，甚至可能导致当事人产生“赌博”心态，尝试通过诉讼搏一搏究竟能分到多少钱，无益于当前所倡导的跨前化解纠纷、减少诉讼。
二、导致征收补偿安置利益分割裁判难的原因
（一）分割规则本身存在缺陷
1.缺少可直接适用的法律规定
征收补偿利益分割作为征收行为的后置程序，应当与征收行为在认定标准上具有延续性与一致性。征收作为行政行为，其法律依据包括《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国民法典》中的物权编、《补偿条例》等等，但这些法律规定主要是对依法行政的约束，对补偿利益的家庭内部分割并未作出规定，在审理裁判层面可供适用的往往只能选择法律的原则性规范，如公平原则，在部门法层面目前也没有具体针对征收安置利益分配的法律。虽然，各地方高院为规范本地区司法审判，往往制定一些解答文件、会议纪要等，以便基层法院和中级法院参考使用。但社会经济和社会关系都在急速发展变化，这些参考文件由于制作程序简单、受制于发布时的社会环境，往往具有历史局限性也未形成完整的体系，此类无法适应裁判中遇到的各类问题。上海市高级人民法院（以下简称上海高院）于2004年发布的《关于房屋动拆迁补偿款分割民事案件若干问题的解答》（以下简称《高院解答》）以及2020年4月发布的《房屋征收补偿利益分割民事纠纷研讨会议纪要》（以下简称《会议纪要》）是上海法院处理征收利益分割的指导性文件。
2.程序的割裂导致规则的冲突
从法律层面，《补偿条例》等规定成为判断房屋被征收人、同住人、居住困难人员等可以受到补偿的主体的标准；从征收实践层面，征收单位由于具备一定的自由裁量空间，对被征收户的补偿方案形成一套自己的规则；从司法裁判层面，法官行使审判权，依据事实和法律作出裁判。在三者本应具有连贯性和一致性，但是由于征收补偿程序的割裂，导致不同层面的规则发生冲突，如征收补偿安置时将非同住人纳入考虑因素，而进入司法审判程序后，若因该人不符合同住人身份，判决其无法享受征收安置，必然引起当事人与审判机关的对立。虽然《会议纪要》已就前述种情况提出处理意见，但实践中各种新情况不断发生，规则无法形成统一体系，冲突就无法避免。
（二）共有物分割的非诉性质
征收补偿利益的分割在诉讼中归入共有物分割纠纷的类别中。共有物分割诉讼是利用诉讼程序，请求法院确定分割方法，通过法院的判决消灭共有关系，并使各共有人取得单独所有权，其判决有形成的性质。通说认为分割共有物诉讼具有非讼事件的性质。在审理上述案件时，并不对原告是否具有分割请求权这一事项进行判决，而是依职权确定分割方法，并确定各方当事人分得的份额，这个过程没有作出法律上的判断，我国的民事法律未就共有物分割事情中的分割方法确定要件事实。因此也就不是通常所称的“民事司法行为”，而是一种“民事行政行为”，故共有物分割诉讼性质上应当属于非讼事件。这种行政色彩与征收行为本身的行政性形成关联是必然的。既然诉讼案件的审理核心在于确定分割方法，而现有规则在分割方案的指导上又存在缺陷，导致经常需要主审法官确定分割方法。不同主审法官的个人价值判断、利益平衡的差异直接导致了分割方案的不同，进而导致案件处理结果的不同。
（三）家庭内部利益分配难
征收利益分割的范围一般发生在家庭内部。首先，征收补偿利益的分配是家庭内部的利益分配，不同意一般意义上的共有物分割。家庭利益分配所涉及的因素不是单一的，包含更为深刻的家庭义务的分配和伦理道德安排，与家庭成员的身份紧密相关，家庭内部利益和义务的分配甚至还会受到特殊历史时期的政策影响，司法裁判显然不能回避中国人真实的家庭生活。单纯的共有关系显然无法囊括分家析产的丰富内涵。例如，知青插队回沪、父母赡养、未成年子女抚养、遗产处分等，均成为家庭内部利益分配的影响因素。司法裁判的分割要达到公平公正的结果，也无法回避民间社会的分家析产习惯，这就要求法官将征收补偿利益的分割投射在制定法当中所涉及的法律关系进行归纳和分类。其次，征收利益的分配也不同于一般的分家析产，并不是家庭关系解体后，家庭成员要求依法分割家庭共有财产而引发的纠纷，而仅仅是针对征收补偿利益的分割，在处理方式的选择、利益平衡的把握等方面也对法官提出了挑战。
第二部分 涉征收的房屋类型梳理
一、房屋性质梳理及相应补偿要素
新中国成立70年来城镇住房制度历经多次重大调整和变迁，不仅直接影响了城镇居民的居住状况，也对城市居民的家庭生活、居住规划等各方面都产生了深远影响。由于住房制度发生几次重大变革，各种不同性质的房屋成为特殊历史时期的产物，当这些房屋进入二级市场后，相关的权属纠纷、买卖纠纷也随之涌现，成为司法实践中经常遇到的问题。在房屋征收以及征收安置利益的分配问题上，明确被征收房屋的权属性质、房屋来源等信息，是保持住房制度与征收补偿安置政策设计的连贯性和可预见性的重要前提。城市房屋从产权归属上主要划分为公有住房和私有住房。
（一）公有住房
公有房屋制度，或者说公房制度，是在新中国建立之后，在城镇土地及房屋国有化的背景下建立起来的，以房屋公有、国家统一调配使用、使用人支付租金为主要内容的城镇房屋产权制度及管理制度。当时的历史阶段处在采取指令性计划经济的建设模式下，国家各项经济社会制度都为贯彻社会主义公有制而服务，住房制度也不例外。随着社会经济的发展，经济体制的改革，公有住房制度在不同时期也经历了变革。
1.公有住房制度的沿革
建国初期，新生的人民政权通过接收旧政权公产，接收战犯、官僚资本、反革命首恶分子房地产，以及处理外国人占有的房地产，建立起公有房屋租赁制度。50年代的私营房地产社会主义改造，实现了向住房类型以公有住房为主、住房供应以福利分配为主的过渡。1980 年 6 月中共中央、国务院在批转《全国基本建设工作会议汇报提纲》中提出：“准许私人建房、私人买房，准许私人拥有自己的住房”，从政策层面正式肯定了住宅房屋私建、私购、私有的合法性。自此，上海同全国一道经历了跨越长达半个世纪的城市住房制度改革。与“房改”同步，上海的公有房屋制度也发生了多次重大变革, 其中一项关键措施就是“公房出售”。
公房出售是打破数十年来住房行政分配的关键之举，是启动住宅商品化的前提条件。1994 年 5 月，上海市出台了《关于出售公有住房的暂行办法》（以下简称《暂行办法》），该《暂行办法》及其配套文件，就是人们常说的“九四方案”，构成了上海市公房出售的基础性规范。此后公房出售的政策不断放宽，力度不断加大，越来越多的售后公房进入房地产市场，成为存量住房市场交易的主体。1998 年国务院发出《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，明确要求全面停止住房实物分配。至此，在中国实行了近半个世纪的福利分房制度退出历史舞台，旧体制下的公有住房不再有增量，住房制度改革进入了深化发展的新阶段。
我国的住房体制从起初的福利性的实物分配变更为市场化、社会化的供应机制，房地产市场从原本的纯政策性分配变更为尊重市场供需调节机制的，总体反映出的是社会经济发展到相对较高的水平后，居民的居住问题基本能够靠市场正常调节解决，行政干预逐步退出对房屋资源分配的控制。但是，公有住房作为特定历史时期的产物，仍大量存在，处理涉公有房屋的诉讼纠纷时，仍应尊重公有住房的特殊属性，从历史性的角度公正做出裁判。
2.公有住房的类型
公有住房根据形成的主体、历史过程及资产来源，一般有如下几种类型：①国家行政单位由国家拨款和按国家政策规定组织收入等形式构建的住房；②全额预算管理、差额预算管理和自收支预算管理的事业单位，由国家拨款、贷款、组织收入、接受馈赠等形成的住房；③企业由国家直接投资、利用贷款、接受馈赠或税后利润及其他国家有权益等形成的住房；④其他按照国家有关政策、法规界定房屋产权属于国家所有的住房。也就是说，利用国家资金或者国有权益构建或者受赠的住房，明确规定房产权属于国家的住房，一般都属于公房。
公有住房根据管理、使用主体的不同，又可以分为以下三种主要类型：（1）直管公房，是由房地产管理部门的公有住房;（2）系统管理公房，是由政府各部门所属单位按系统自管自用的公房；（3）单位自管公房，是全民所有的企事业单位自管自用的公房。需要指出的是，由国有资产投资的房地产开发企业投资开发的商品房，不属于公有住房的范围。
公有住房根据是否能够出售分为可售公房和不可售公房。可售公房在根据购房政策买下产权后，成为售后公房，演变为产权房的一种。不可售公房是指根据现行房改政策还不能出售给承租居民的公有住房,它主要包括旧式里弄、新式里弄、职工住房等厨房、卫生合用的不成套房屋,也包括部分公寓、花园住宅等成套住房。这些不可售公房构成了当前旧改征收中的主要公房类型。
3.公有住房的安置补偿对象
（1）承租人与受配人
福利分房采用的是行政手段而不是经济手段，福利分房制度消灭了房屋的商品属性，也消灭了正常的房屋交易市场，但不能消灭居民改变居住条件、获取生活便利的需求。承租人作为公有住房的登记权利人，必然应当作为补偿安置的客体。在不同历史时期，虽然公房分配政策有所差异，但是总体上分配房屋还是受到家庭成员人数等因素影响，其他受配人虽然对取得房屋承租权起到一定影响，但是在房屋征收已经距离分配房屋经过一段时期，一方面承租人可能发生变更，一方面户籍情况以及居住情况均可能发生变化，若当时的受配人已不居住在被征收房屋内，不一定有安置需求，也就不一定作为安置对象享受征收补偿利益。
（2）同住人
《实施细则》第四十四条规定了居住房屋征收补偿所得的归属和安置义务，即征收居住房屋的，被征收人取得货币补偿款、产权调换房屋后，应当负责安置房屋使用人；公有房屋承租人所得的货币补偿款、产权调换房屋归公有房屋承租人及其共同居住人共有。因此，公有住房征收补偿安置的对象就是房屋承租人以及同住人。
《高院解答》认为，作为征收补偿对象的公房同住人，是指在被征收居住房屋处有上海市常住户口，已经实际居住一年以上，且本市无其他住房或者虽有其他住房但居住困难的人。《会议纪要》进一步明确公有住房同住人的认定标准，为鼓励居住困难的人通过自己努力改善居住条件，这里的“其他住房”应限定为福利性质的房屋，公房同住人在他处购买的商品房不属于“他处有房”。
结合上海高院对同住人的认定标准可以看出，公有住房本身具有福利性质，国家最初实行公有住房分配主要目的是解决“无房”的问题，征收补偿安置一方面是补偿，一方面是安置，对象是因征收而失去对原本房屋使用权和居住权的人员，若在他处已经享受过福利性质的房屋，其本身的居住问题已经被解决，被征收房屋并非其唯一赖以居住的房屋，也就不应该在本次征收中重复享受补偿和安置。
（二）城市私有住房
私房是指私人拥有产权的房屋，即产权人对房屋享有物权，城市私房由于历史原因，有多种来源和种类，主要有商品房、经济适用房、有产权证私房、售后公房、无权证有土地证私房、无权证无土地证也无公房租赁凭证的房屋、私房、“代经租房”或者“老出租”、联建公助房。其中商品房、经济适用房、有产权证私房的产权清晰，征收安置对象明确，且经济适用房一般不涉及被征收，本文不做赘述。
1.售后公房
售后公房是指，原来是租赁的公房通过房改后 ，出售给原承租人。公房出售的依据主要为：1994年的《关于出售公有住房的实施细则（94方案）》和1995年7月实施的《上海市出售公有住房方案实施细则（又称95方案）》，该方案从出台一直实施至今。公房出售后，公房就转变为市场上流通的商品房屋，房屋的产权人根据家庭内部协商一致，一般为原公房的承租人或者同住人。售后公房的产权房遇到动迁时，动迁政策一般按照普通私有居住房屋给予补偿和安置。但是要注意的是，94方案的设计缺陷导致按照该方案购买公房产权是只能登记在一人名下，但是其他同住人对该房屋也应当享有权利，处理此类纠纷时应当注意该节事实的查明。
2.无产权证有土地证的私房
上海市国有土地上的自住私房，一般是历史年代久远的房屋，现在房屋的产权人主要是基于继承或者在原有私房的基础上翻建、重建等。基本上没有产证、也没有翻建许可证。由于历史上的政策和家庭内部矛盾的限制，房屋产证无法办理。但是这类房屋之所以能定性为私有居住房屋，是因为他们有土地使用权证，并记载着土地的权利人。因此对这类房屋的动迁时的政策，考虑到对被征收人利益以及被征收人的便利，政府将该类房屋按照普通私有居住房屋给予补偿和安置。
3.无产权证无土地证的房屋
无产权证无土地证，也无公房租赁凭证的房屋在上海老城区比较多。但是房屋的实际居住人和在册户口人能在房屋中实际居住或者管理，也是有一定的依据，就是他们有地价税缴费证明。有些居民居住的房屋没有任何凭证，但是在1985年房屋普查中被登记为私房的，也被认定为私有住房，且权利人也是当时被登记的人。政府对该类房屋也认定为普通私有居住房屋，动迁亦是按照普通居住房屋给予补偿安置。但要注意的是，该类房屋一般存在翻建的情况，房屋实际面积与权证记载面积不符时，应以征收政策的认定标准为分割依据。
4.执行政府规定租金标准的公有出租居住房屋
该类房屋又称“代经租房”或者“老出租”。该类房屋具有历史矛盾性的房屋，私宅交由政府“经营租赁”给他人，租户向政府交纳租金，由政府的房管部门负责维修，租金中扣除了相关费用，按原租金的30-40%左右的比例，作为“定租”交给房主。改革开放后，政府又将房屋归还原产权人，但是此时原租赁关系已经确定，承租人继续使用租赁该房屋，产权人不得解除租赁关系，也不得调整租金。对该类房屋征收时，需要补偿两批人，一是房屋的产权人，按照私房安置补偿；二是房屋承租人以及同住人，按照公有房屋的性质补偿（根据当地政府的政策而做出具体的补偿）。
5.联建公助建设住宅
联建公助建设住宅是指在区城建部门组织领导下，由企业、事业单位投资，利用各区私房比较集中的棚户简屋基地，联合各方面的人力、物力，翻建多层或高层住宅后，再以优惠补贴的价格，出售给原来的私房户和建设单位职工。首先联建公助建设住宅属于私有产权房。根据1984年10月1日颁布的《上海市“联建公助”建设住宅试行办法》第十三条规定：“个人购买的‘联建公助’住宅在取得房屋所有权证书后，所有权属购房者所有。分期付款购买的‘联建公助’住宅，须待应付款交清后，房管部门再发给房屋所有权证书。”其次，联建公助住宅属于福利性分房，根据《高院解答》中：“房款的一半以上系用单位的补贴所购买的商品房”，因此联建公助所取得的产权房，购房者只需要出资1/3既可以获得房屋的产权。因此联建公助建设住宅属于福利分房。再次联建公助住宅，还有些事业单位直接分配给职工的房屋。联建公助住宅遇到房屋动迁时，同样是按照普通私有住宅给予安置补偿。
（三）房屋类型影响征收利益的分割
私有住房和公有住房的“同住人认定”问题类似，私有住房由于涉及到房屋原始产权的取得、家庭内部的继承、居住情况的演变、房屋实际使用人等情况，也存在着不少的争议。这些问题可能长期存在但没有显现，但在遇到房屋动迁征收，面对数百万甚至上千万的征收补偿利益时，此类私有房屋的征收补偿利益分配极易产生争议，进而引发家庭内部矛盾。
同时，由于“一户一证”政策的实施，现今房屋征收均按户进行补偿，房屋征收部门无责任也无权分配户内征收利益，而需要家庭内部协商解决。这类政策虽然简化了房屋征收流程，但客观上确实也加剧了家庭内部矛盾，最终导致了涉房屋征收补偿的共有物分割类民事诉讼案件的增多。
第三部分 城市房屋征收补偿利益分割审判难点
一、事实查明难
（一）规则不清晰
现有的征收补偿款分割已初具要素式审判的特征，审理中以查明同住人或产权人身份、居住困难认定情况、住房情况为基本内容，根据这些查明基本内容对规则进行涵摄，进而作出认定。虽然《高院解答》《会议纪要》已经对部分规则进行详细解读，但仍存在不清晰之处。
1.同住人身份的认定
根据《高院解答》，公房安置对象为承租人和同住人，承租人和同住人之间实行均等分割原则。同住人身份的认定包括同住人，是指在拆迁许可证核发之日，在被拆迁居住房屋处有本市常住户口，已实际居住一年以上，且本市无其他住房或者虽有其他住房但居住困难的人三个条件。这里所指的他处房屋的性质，仅限于福利性质取得的房屋，包括原承租的公有住房、计划经济下分配的福利房、自己部分出资的福利房，房款的一半以上系用单位的补贴所购买的商品房，公房被拆迁后所得的安置房（包括自己少部分出资的产权安置房），以及按公房出售政策购买的产权房等，所以对他出住房的理解可以概括为“有无享受过福利分房，如享受过，是否已解困”。其中，有两处标准在司法实践中仍存在认识不一。一处是“已实际居住一年以上”、一处是作为同住人认定条件之一的“未享受过福利性质分房”是否被严格适用。
关于“实际居住一年以上”。这里限定了两个必须同时具备的要素，状态上要求实际居住和时间跨度上要求一年以上。一方面，对实际居住的认定，目前的司法实践是根据当事人的陈述、是否有固定房间、缴费情况、信件收取地址等社会生活常识方面的证据综合进行判断，以审查是否确实有安置需求为目的。另一方面，对于“一年以上”的时间要求，这是一种拟制的居住，即虽然未实际居住在房屋内，但只要符合拟制条件，可以认定为实际居住。未到目前为止一共出现3种意见：（1）任意时间段居住满一年；（2）紧临动迁前居住满一年；（2）末次户籍迁入后居住满一年。这三种意见对条件的严格程度是不一样的。最宽松的是任意时间段居住满一年，在数十年间居住一年的要求并不难达成，但是并没有反映出在动迁时是否仍有被安置的需求。紧临动迁前居住满一年，这确实能够反映出因征收导致需要另寻他出住房，能够保证该人员确实有安置需求，但是排除了部分动迁前没有居住在房屋中确也应当有资格享有补偿的人员的利益，例如征收前在外自购房屋搬出居住，就直接丧失被安置的权利，从鼓励通过自己努力改善生活的角度，这样的认定增加了偶然性，并不能起到正面的引导效果。最后一种意见，是末次户籍迁入后居住满一年，将居住时长和户籍迁移绑定，体现了一定的合理性，不考虑征收发生前的实际居住情况，也一定程度上排除了因其他因素迁移户籍导致丧失居住资格的情况，是三种意见中最为合理的一种意见。但这种意见仍存在争议，即是否要求成年后末次户籍迁入后居住满一年。若以成年后为前提，是否直接排除了未成年人主张补偿款的机会，值得进一步商榷。
关于“是否享受过福利分房”作为能够认定同住人身份的关键因素之一，该项在征收补偿安置协议签订时，应当已经由征收单位查明，相关人员自然被排除在可享受补偿利益的范围之外，但现行实践并非如此，该节事实需在诉讼中由法院查明，直接导致后续流程推进的难度增加。首先，时间跨度长，住房政策经历改革，被征收房屋本身的承租人变更情况、户籍迁移情况、居住情况等以及所涉人员本身的住房情况等，在查明方面确实存在困难，一方面在缺乏当事人提供信息的前提下，法院难以直接核实相关信息，一方面由于年代久远，客观材料缺失，导致事实查明难。其次，司法实践中确实存在被征收户全员享受过福利分房的情况，此时如何分割补偿款，考验法官对利益平衡的处理。此种情况下应当参考哪些因素，尚无明确的具有法律效力的指导文件。
2.权属查明难
根据前文所述，城市房屋征收区分公房、私房，其中私房的来源和存在形式有多种。由于征收补偿款分割案件中，需要考虑房屋来源及当事人就征收房屋所作贡献来确认利益的分割标准，查明相关事实显得尤为关键。近几年旧改中，私房数量不在少数，很多被征收房屋多在解放初期甚至是解放前取得，当事人在案件审理过程中很难清晰阐述房屋来源及搭建情况。同样地，因为时间跨度少则十年多则接近一个世纪，房屋的户籍、居住、产权等情况在此期间发生多次变化，翻建改造、出租转租以及相应的权证、翻建审批材料、出资证明等证明材料，因多数因年限较为久远因保管不力或没有留存已经丢失，客观记录缺乏，无法对事实证明形成支撑。而此类事实的查明，对于涉案利益的分配又具有较大的影响，不可轻率地予以忽略，以上种种均加大了法院事实查明的难度。
3.“当时”政策的识别
对于“居住困难”的认定，既要尽可能确定统一的标准，又要充分考虑公有住房分配政策的历史沿革。法定最低标准面积的认定，应按照房屋调配当时的公房政策所规定“居住困难”的面积标准。这里所称的“当时”是指当事人曾经历过动迁安置、福利分房或是在动迁过程中被认定为居住困难的情况下，则需要法官根据当时的补偿安置政策来认定该当事人是否已经解决住房困难、是否被认定为被安置人、是否是公有住房的受配人等事实。由于历史遗留的住房来源的多样性，以及房屋拆迁尚未形成体系化、规范化的操作流程，要掌握“当时”的动迁政策确实存在难度。
二、利益平衡难
在查明征收补偿款分割案件的要素后，面临的就是补偿款分割的方案。“利益平衡”四个字包含了社会公平与家庭内部公平的方方面面。
（一）产权人与实际居住人的利益平衡
在私有房屋征收中，一般只有房屋产权人才是被安置人。对于房屋实际使用人，除非征收部门将其认定为被安置人，否则不属于征收补偿法律关系主体。私房征收中，被认定居住困难的人员与产权人利益该如何平衡，是保护产权优先还是居住权利优先呢？
S市Y区法院审理的一起案件中，被征收房屋是私房，产权登记在王某名下，原告周某与王某系夫妻，王某已经去世，二人生育六个子女分别是王A、王B、王C、王D、王E、王F。房屋征收时，房屋由周某以及王C、王D一家5人、王F一家3人居住。根据征收协议，房屋价值补偿款490万元（其中评估价格320万元，价格补贴95万元，套型面积补贴75万元），装修补偿款73万，各类奖励费合计270万元。一审认为，考虑到周某、王B、王C、王D一家5人、王F一家3人共计11人被认定为居住困难人口，为了保障王D一家、王F一家的居住，确认两户可以酌情分得房屋价值补偿款中的价格补贴和套型面积补贴，判决周某分得220万，王D一家分得250万，王F一家分得190万。二审认为，作为共有产权人的原告周某可分得全部价值补偿款的一半，加上继承份额，改判周某分得320万，王D一家分得185万，王F一家分得135万。
一、二审的不同分割方案体现出了不同的价值取向。一审以保护居住优先，考虑到王D一家5人系实际居住人，酌情分配给该户房屋价值补偿款中的价格补贴、套型面积补贴以及其他奖励补贴，以保障实际居住人、居困人员的利益。二审以保护产权人利益优先，认为房屋价值补偿款应有产权人分得，其他人除了继承所得份额，无权取得。从法官利益平衡的出发点看一、二审各有合理之处。但是，要维护司法审判活动的严肃性、减少类案不同判的情况，减少法官自由裁量的余地是关键。无论是居住权还是产权，都是市民生活最为重要的因素，如何找到二者的平衡点，不应总是根据个案判断，减少法官个人价值判断对案件结果的干预，形成类案同判机制，才能维护司法公信力。
（二）居住困难人员与其他同住人的利益平衡
公房征收中，实际居住人、被认定居住困难人员和其他同住人之间的利益如何平衡也是考验法官自由裁量的难点。有裁判观点认为，公房征收安置补偿协议认定居住困难的，则征收补偿款在居困人员认定范围内酌情进行分割。居困人员之外的人不再作为利益分割的主体。已被认定为居住困难人员，但根据现有证据能证明其不符合同住人条件的，一般仅可分得居困单价*22平方米/人的补偿款。涉及居困人员的私房征收，应在产权人和居困人员范围内进行分割征收补偿利益。在该人员范围内，原则上被征收房屋价值补偿款应由产权人按照其产权份额分割，居困增加补贴，由居困人员均分。
这样的观点从确定可以分得补偿利益的人员范围的方面，确实给出了一个统一的标准，但排除了未被认定为居住困难人员的其他符合同住人条件的人的机会。该观点，仍未解决在已被认定为居住困难的被征收户中，是否要对其他人员的同住人身份进行审查。因此另有裁判观点认为，居住困难保障对象的认定标准与同住人的认定标准不一样，因此不能仅以未被认定为居住困难保障对象而排除他们取得征收补偿的资格，还应结合其他因素综合考虑。
（三）未成年子女——与监护人的同住权与动迁份额的平衡
未成年人是否能够独立作为同住人分得征收补偿款，还是只能作为父母作为监护人可以适当多份的理由，一直存在争议。有裁判观点认为，未成年人应跟随监护人生活，由监护人提供生活保障。在未成年人符合同住人资格的情况下，若监护人符合同住人资格，则监护人可因该未成年人的因素适当多分，但是未成年人本人并不能够单独取得份额。
根据《高院解答》，对在公房内居住的未成年人实际承担监护义务的人，可以就该房屋的拆迁补偿款适当多分。但是根据现有的判决以及司法观点，未成年人要取得公房同住人的资格很难。上海《高院解答》认为“承租人或同住人允许他人未成年子女在自己承租的公房内居住的，一般可认定为属于帮助性质，并不当然等于同意该未成年人取得房屋的权利份额。因此，在这种情况下，该未成年人无权主张分割房屋拆迁补偿款，除非其能够提供证据证明其居住权并非基于他人的帮助而取得”。也就是说，法院认为“如果未成年人的监护人不在被征收房屋内的居住的”，该被征收房屋内的未成年人一般就不能被认定为同住人。
《会议纪要》针对未成年人与父母共同受配公房的意见是，未成年人并非作为独立的民事主体获得住房福利，而是附随于父母的居住利益，故原则上不属于他处有房，不影响其成年后所获得公房在征收时同住人的认定。由此看出，先有司法观点对未成年人作为征收补偿中独立主体是持否认态度的，将未成年人作为监护人的附属品，仅作为分割利益的一项考虑因素。
未成年人在被征收事务中的“居住权”和“财产权”不对等，以及是否违背了儿童权益最佳化原则，成为了摆在我们面前的一个重大问题。
（四）家庭内部利益分割难
征收补偿利益的分割本质上是析产纠纷，分割过程中长期形成的家庭矛盾集中爆发，除了插队落户、上山下乡、支边支内以及知青子女回沪等历史遗留问题，还会引发老年人赡养、未成年人抚养、遗产分割等一系列问题。虽然当前法律制度把分家析产放在财产法体系之下，是对分家析产的社会生活习惯所作的狭隘理解，但是现代民法体系建立在个人财产所有制的基础之上，家庭并不作为法律关系主体，使得家庭关系中财产问题的特殊性难以展现。
1.特殊历史时期形成的遗留问题
插队落户、上山下乡、支边支内等，对上海家庭房屋居住的影响深远，在征收利益分割方面主要体现在知青回沪人员的同住人身份认定上。现行的主流观点是，知青及其子女本身是特定历史时期国家政策的产物。在大好年华响应国家号召，离开故土上山下乡，无论是对家庭还是国家，知青群体都是做出了巨大贡献和牺牲的。而知青返沪后，往往兄弟姐妹都已成年成家，原房屋居住条件更加恶化。此时如要求知青在户籍迁回后“实际居住”房屋，则未免不符合情理，更容易激化家庭矛盾。但未“实际居住”，并不代表知青对系争房屋居住权利的放弃，更不能以此推定其不享有居住利益。由此看出，知青子女回沪，在政策上存在一定倾斜性照顾。但知青身份并不完全等同于同住人，还是要依据同住人认定标准，再结合迁入时间、迁回地点、是否他处有房等情况来综合判断。
征收利益的归属以及案件的处理折射出不同历史时期的社会问题和政策变化，伴随着众多效力认定上的争议和法律适用的盲点，案件的审理和各方当事人利益的平衡更趋于复杂。
2.家庭内部协议的效力
根据《会议纪要》，家事纠纷有人身依附性和家庭伦理性特征，家庭成员之间关于征收补偿利益分割事宜所达成协议的性质为家庭共有财产分割，内含家庭成员对家事问题、财产问题等的妥协和让步。实践中，家庭内部协议仅有部分被安置人签字的情况更为常见，一是源于部分协议形成时间距今较为久远，当事人法律意识薄弱；二是签订协议时存在代理的情况；三是父母代替子女签字。以上任何一种情况都能构成其他民事纠纷中的争议焦点，但是在家庭内部的征收利益分割案件中，审理原则显然应当区别于其他民事纠纷。家庭成员对于财产的处分与赠与不同，不宜按任意撤销权之规定处理，法院应尊重家庭成员之间的合意。要结合协议签订的背景、协议内容、签字方是否有代理权等因素综合判断协议是否为全体被安置人的共同意思表示。
（五）配套商品房订购权的分配
新政对配套商品房购买未作具体规定，实践中，不同基地对订购配套商品房的操作也有出入，对订购房屋的套数、位置、订购人的确定等并不透明，导致纠纷进入司法审判环节，对房屋订购资格的认定、不同房屋的分配并没有太多的依据，完全成为法官自由裁量的范畴。由于当事人实际取得的购房额度与基地口径亦有差异，且配套商品房购买价远低于市场价，利益分配的尖锐矛盾完全被转嫁至审判机关。
第四部分 完善涉征收补偿利益分割的建议
一、优化体系设计
（一）规范审判业务性文件，弥补法律缺位
1.审判业务文件的合法性
社会生活是复杂的，市民生活总广泛牵涉着各种具体纠纷，法律、法规、司法解释不可能面面具到，更无法应对家庭伦理问题。为了弥补这一问题，地方高院往往根据辖区的经济发展水平、地方政策、区域纠纷特点发布各类指导审判业务的文件。如前文所述，征收补偿利益分割具有非讼性和行政性的特性，更难以通过条文的形式对此进行前置性的规范制定，往往只能根据审判实践中遇到问题后进行解答，因此，《高院解答》和《会议纪要》。从效果上看，确实起到了指导辖区内法院的审判工作。
2020年12月1日，最高人民法院发布的《关于规范高级人民法院制定审判业务文件编发参考性案例工作的通知》（以下简称《通知》）。根据该通知规定，高级人民法院可以通过对疑难复杂案件制定审判业务文件、编发参考性案例等方式进行审判指导，但是文件不得采用司法解释的体例，可以采用“纪要”“审判指南”等形式。该通知虽然明确不得在裁判文书中对审判业务文件进行援引，但也确认了审判业务文件的指导作用。所以，通过高院发布审判业务文件弥补法律缺位是切实可行的方法。
2.规范审判业务文件
《通知》规定，高级人民法院的审判业务庭，以及中级、基层人民法院不得制定审判业务文件。而当前的司法实践中，由于征收补偿款分割纠纷案件中仍存在较多值得探讨的争议，案件处理没有统一标准，中级法院也会以发布裁判意见、专题讲座的形式为辖区内基层法院处理此类案件提供参考。但是，无论是“裁判意见”还是“改发案件评析”，从效力上来说，只是某个审判团队或是条线业务庭的观点，既不具有强制效力，也不具备审判业务文件的指导效力。由于缺少审判业务文件制定流程要件，观点的合法性、合理性、稳定性均值得商榷。如果因为基层法院未按上级法院的裁判观点对案件作出判决导致改判，从效果上看，存在行“判例制度”之实的嫌疑。值得肯定的是，发布此类文件的出发点为辖区内法院提供统一的意见参考，在类案同判上有所收效，但是也不能忽视司法文件合规的前提。建议高级人民法院可以对中级人民法院裁判观点的指导效力作出认定，或是建立科学的审查、备案机制。
（二）纳入类案同判体系，限制法官自由裁量
最高人民法院发布的《关于统一法律适用加强类案检索的指导意见（试行）》已于2020年7月31日开始试行。上海法院的审判管理系统和“审判业务一体化支持平台”已经基本具备类案检索的功能，法官也基本形成了在下判前进行检索类案的工作习惯。然而，工作习惯是自觉行为，类案检索制度是应然行为，是办案流程中应当遵守并记性的程序。被纳入应当进行类案检索的案件具有以下特征：1.法律适用问题存在争议；2.缺乏明确裁判规则或者尚未形成统一裁判规则。征收补偿款分割纠纷正同时具备以上两个要素。法官的自由裁量权是一把双刃剑，即能够利用法官的个人判断，对案件进行有针对性的处理，又可能导致裁判尺度的失当。将征收补偿款分割案件纳入应当经类案检索的案件范围，例如，将房屋类型、来源、同住人等要素作为同类案件识别的要素，能够促使法官对法律适用问题进行更加认真的研究，在类案检索的基础上作出更加慎重的裁判。
但由于类案检索的适用范围、检索主体及平台、检索范围、结果运用等仍缺乏明确具体统一的规定，亟须进一步规范完善。
（三）明确征收单位职责，建立标准化对接程序
征收单位作为作直接确定补偿方案的责任主体，持有安置对象认定、具体款项计算、套配商品房额度等第一手文件，从证据效力的角度，最直接的、证明力最强的证据，但是这些材料确并不必然能够出现在诉讼案卷中。甚至法官前往拆迁单位调查取证，有些单位对相关资料不愿提供，或在复印件上拒绝盖章证明，增加了审理难度。
房屋征收工作关乎民生利益，在征收安置程序进行应当公正透明。以此为基础，当征收安置补偿纠纷进入诉讼，需要有法院进行第二次安置的时候，应当与第一次征收安置建立衔接程序，其一是追加征收单位为当事人参加诉讼，其二是建立标准化对接程序。从节约司法成本和尊重当事人诉求的角度，建议选择第二种方式。在推进“一网通办”的智慧城市建设大背景下，建立与征收单位例如征收事务所之间的标准化对接程序，规范相关单位资料证据的保留和保管工作，规范相关单位资料证据的保留和保管工作，通过专门平台了解个案所涉及房屋的征收的背景和过程，以及征收单位确定、发放款项时的考量，获取书证材料，达到尽快查明事实，科学把握裁量尺度的效果，兼顾行政行为的公定力、确定力，在整个征收补偿安置的所有环节中保证了连贯性和统一性。
二、优化审判流程
（一）事实查明要素化
要素式审判法是根据案件的特点和规律，提出类案审理中必备的事实和法律要素，简化无争议要素审理程序，重点围绕争议要素进行审理并撰写裁判文书的一种审判工作方法。一般包括立案及庭前填写要素表、要素式庭审和要素式文书三个阶段。征收补偿利益分割案件的审理可以借鉴要素式审理的核心特征，就是通过填写要素表查明事实。
适用要素式审判的类型化案件应当满足以下条件：1、案件事实和请求内容基本相同，容易概括出相同要素；2、案件具有多发性，占审理比例较高；3、通过对要素的阐述，能够明确争议焦点；4、可以根据当事人要求细化不同类型，当事人填写要素表不存在较大困难。
征收补偿利益分割案件在审理方式上已经基本具备要素式审理的特征：整体审理逻辑为“征收利益总额"谁有资格分割"怎么分”，具体到关键事实查明时，例如是否具有同住人资格，查明要素为“户籍情况+居住情况+他处住房情况”。前文所述的事实查明难，主要是指各方当事人就居住、享受福利分房等事实方面的争议，但并不影响当事人对要素表的填写。
传统庭审模式中，由法官推进事实查明进度，部分当事人在关键事实的准备上往往不充分，导致庭审效果不佳。庭前在法官或法官助理指导下对要素表的填写，既能够提示当事人案件审理的关键事实，又能够为法官形成庭审提纲，确认无争议事实，将庭审重点放在有争议的部分，提高庭审效率。
（二）非诉讼方式化解纠纷
习近平总书记提出，“把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，从源头上减少诉讼增量。”上海法院的“一站式多元解纷平台”，旨在通过非诉讼手段，让大量矛盾纠纷化解在萌芽阶段，避免案件全部都“对簿公堂”。征收补偿款通过非诉讼方式化解，除了缓解诉讼案件数量增加的压力，更重要的效果在于，与司法手段的威严与冰冷相比，居委会调解等社会治理模式能够兼顾人文环境、社会情感等多种因素，能够更柔软、更和缓地及时化解家庭内部纠纷。通过搭建居委会、街道、征收单位、调解部门与当事人之间的沟通平台，便于当事人更快捷地解决问题，平息纠纷，完成自我安置，最大限度化解征收中发生的矛盾纠纷，从效果上更好地实现房屋征收改善民生的初衷。
三、其他值得探讨的问题
（一）设立居住权的房屋被征收
《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）第366条规定，居住权人有权按照合同约定，对他人的住宅享有占有、使用的用益物权，以满足生活居住的需要。居住权的设立有利于发挥居住权的社会保障功能，切实保护弱势群体的居住权益，维护社会和谐稳定。而居住权的众多问题必然会随着居住权制度的逐步实施而出现。针对目前矛盾比较集中的拆迁领域，居住权制度必将会给人口安置问题带来巨大的变革。
1.征收纠纷中居住权的行使
居住权人在征收补偿安置中的地位。居住权作为一种用益物权，最主要的左右就是保障对住宅享有居住的权利。根据《民法典》对居住权的表述，只有产权人可以在性质为住宅的房屋中设立居住权。若要在公有住房中设立居住权，只能是该公有住房的产权人，承租人一般无权设立居住权。不考虑设立居住权的原因，若公有住房中除承租人外，有其他人登记了居住权，则表明产权人确认了该人员对房屋享有居住的权利，应当得到补偿安置。
设立居住权的房屋被征收的情况将来主要存在于产权房征收中。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》，私房的征收对象是私房所有人，其取得货币补偿款、产权调换房屋后，应当负责安置房屋使用人。居住权所保障的就是居住权人对住宅的占有、使用权，当住宅被征收，居住权人当然享有征收补偿并得到安置。那么，无论公房或是私房，居住权人的安置义务应当由承租人或是产权人承担还是征收单位承担呢？
居住权人所应当获得的最重要的补偿是对“居住权”的补偿。从结果上看，只有保障其在与被征收房屋条件相当的房屋上设立“居住权”才能真正保障其权益。这就要求当被征收房屋设立有居住权时，被征收人应当与居住权人一起在签订补偿协议，并选择房屋产权调换这一补偿方式，以确保居住权能在拆迁后得到保障。但是，首先，若因“居住权”导致必须采用房屋产权调换的方式，又显得过于死板。其次，居住权人是否应当作为征收补偿协议的签约主体值得商榷。同样作为统一无权，是否可以参照土地承包经营权、建设用地使用权和宅基地使用权人在拆迁中的地位，居住权人应当作为签订补偿协议的一方主体出现，其居住权的补偿实现过程应当与普通承租人的债权实现体现出本质区别来。
2.居住权人的具体补偿方式
居住权人补偿方式之一是在被安置房屋中设立居住权。但是，居住受到同住人员、环境、房屋条件的影响，不能简单采取平移的方法。笔者认为，居住权人自愿通过获得货币补偿弥补其居住权的灭失，可以尊重其意思自治。若选择货币方式补偿居住权，应当与现行产权房征收中的其他被安置人进行区分。首先，居住权设立的依据是合同，不要求居住权人户籍在册或是实际居住，也不需要考虑其是否享受过福利分房等等，更不应受到居住困难认定的约束。其次，居住权人的安置利益不应受到其他被安置人员的影响，笔者认为，在居住权入法后，征收补偿安置政策也应当相应作出调整，单独确认居住权人的补偿利益计算方法，既增加政策的可预期性，又保护各方被安置人的补偿利益。
（二）未成年人利益保护
根据本文第三部分阐述，在征收补偿中，未成年人的利益未得到保护，主要体现在公房征收的同住人身份认定方面。根据当前的审判实践，未成年人能否取得征收补偿安置利益取决于其监护人是否能够被认定为同住人。虽然，未成年人的监护人应当保护其人身、财产及其他一切合法权益，但是，未成年人作为独立的民事主体，平等地享有民事权利，不能因为监护人的因素而减损其应享有的权益。
首先，未成年人对房屋取得没有贡献不影响其取得同住人身份。由于1998年分房制度结束，当前不会存在未成年人系受配的情况，因此也无从讨论贡献的因素。但是，根据《实施细则》，公房征收同住人的规定是明确的，并未将是否有贡献作为认定是否的依据，而是在分割时可以适当多分，因此没有贡献不能构成未成年人不能作为独立同住人的理由。在其居住的房屋征收时，其所应得地补偿是为了对未成年人进行安置。
其次，未成年人是监护人的“附属品”。未成年人一般随其父母等监护人居住、生活，但是不宜将未成年人视为父母等监护人的“附属品”，应当认可其独立民事主体的法律地位。在其与父母等监护人均被认定为同住人的情况下，该未成年人对被征收房屋的依赖程度不会弱于其监护人，其享有的补偿安置份额应当与其他同住人相当，而不是适当多分。
再次，未成年人应当受到保护。未成年人大多是无民事行为能力人或限制民事行为能力人，与《高院解答》认为的老弱病残应当多分，本质上属于同一类人群，应当照顾，出于督促监护人尽责，不需要倾斜多分，但是也应当尊重其同住人应享有的权利，甚至在不是同住人的时候，也可以因为未成年人的因素，给监护人适当多分。对未成年人、老年人应当特殊、优先保护。
涉旧房屋征收是城市建设和改善民生的重要工程。房屋征收利益分割成为矛盾最为集中的环节。上海的征收政策体系以2011年实施的《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》为基础。新政实施十年以来，安置对象的认定、补偿款的分割、配套商品房的额度等问题等仍旧是司法审判环节的难点。尤其因涉及家庭内部利益平衡，难以形成量化标准，在考验法官对自由裁量权尺度把握的同时，也产生了此类民事诉讼案件类案不同判、改判率较高等问题。本文结合审判实践，分析成因，梳理难点，以期完善司法审判环节的征收利益分割方法。
第一部分 征收补偿利益分割诉讼的现状
一、大量旧改征收引发诉讼井喷
（一）从“拆迁”到“征收”
2011年1月21日施行的《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《补偿条例》）明确人民政府为了公共利益的需要，可以征收国有土地上单位、个人的房屋，并应当对被征收人给予公平补偿，为国有土地上房屋征收与补偿活动提供了更有针对性、可操作性和更有力的法律保障。
《补偿条例》第二条明确规定，征收国有土地上单位、个人的房屋只能是为了公共利益的需要，明确了实施房屋征收的前提。出于公共利益和商业开发为目的拆迁行为存在本质区别，而2001年的《城市房屋拆迁管理条例》对此却并未作出区分，导致“强拆”现象的发生，侵犯了公民的财产权利。《补偿条例》将所有非公益目的的拆迁从房屋征收中剔除出去，并且将政府列为唯一合法的征收、补偿主体，还原了房屋征收的本质，兼顾了公共利益的维护与被征收人合法权益的保障。
上海现行的征收政策体系以2011年实施的《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》（以下简称《实施细则》）为基础，《实施细则》第二十七条规定了征收居住房屋的补偿、补贴和奖励：征收居住房屋的，应当根据不同情况，按照本细则规定给予被征收人、公有房屋承租人以下补偿、补助：（一）被征收房屋的房地产市场评估价格；（二）价格补贴；（三）特定房屋类型的套型面积补贴；（四）居住困难户的保障补贴；（五）搬迁费和临时安置费。
至此，上海的征收补偿方案确定为“数砖头”+“居住困难保障”的方式，既避免了过去因单纯的“人头”因素引起的合理性争议，又对确实有安置需求的人的居住权利进行了保障。但是，征收新政运行至今十年，仍存在较多争议。
（二）征收政策引发的二次补偿安置
《实施细则》规定了房屋征收补偿协议由房屋征收部门与被征收人或公有房屋承租人签订，按户进行补偿。即征收人只需要与被征收人或承租人签订补偿安置协议，视为征收补偿安置已经获得征收相对人的同意，征收人按协议约定履行支付被征收人或承租人货币补偿或实物补偿的义务即可，本文称之为第一次补偿安置。从征收项目落实推进的角度，这样的规则设计确实提高了签约率，将征收中补偿与安置矛盾从征收人与被征收人、房屋承租人转移到了被征收人、承租人和其他同住人的利益分配上，本文称之为第二次补偿安置，而家庭内部的征收利益分割纠纷就产生在这个环节。
第一次补偿安置阶段，同住人不是法定的被征收对象，没有资格签订协议。而第二次补偿安置中，所有人或承租人与同住人签订的协议往往依据一次补偿安置时所签订的协议确定的“蛋糕”进行分割。被征收房屋的产权归属、安置人员的认定、安置房屋购房资格的分配、家庭内部利益的平衡等问题，都是因征收补偿安置被割裂成两次补偿程序引起。第二次补偿程序系家庭内部的利益分割，若无法协商达成一致，则需要通过诉讼进行解决，故旧区改造工程推进是近年来共有物分割纠纷案件暴涨的最主要原因。
（三）2018年-2020年案件数量急剧增长
以S市Y区为例，2018年该区全年旧改征收5028户，2019年翻了一番达到10066户，2020年在疫情影响下仍然达12936户，较2018年的5028户增长了157%。征收补偿利益分割引起的诉讼案由为共有物分割纠纷，2018年，S市Y区人民法院2018年受理的共有物分割纠纷一审民事案件245件，2019年增长至527件，2020年达到691件，较2018年增长了182.04%。
共有物分割案件数量急速上涨的同时，该类案件的二审改判、发回重审率也不断上升，2018年只有1件，2019年有4件，而2020年骤增至20件，占到全部共有物分割案件的3.35%。
2018年-2020年S市Y区人民法院共有物分割纠纷（民事一审）案件结案情况统计表
判决的可预测性是司法公信力的社会基础，过高的改发率对司法公信力造成负面影响，甚至可能导致当事人产生“赌博”心态，尝试通过诉讼搏一搏究竟能分到多少钱，无益于当前所倡导的跨前化解纠纷、减少诉讼。
二、导致征收补偿安置利益分割裁判难的原因
（一）分割规则本身存在缺陷
1.缺少可直接适用的法律规定
征收补偿利益分割作为征收行为的后置程序，应当与征收行为在认定标准上具有延续性与一致性。征收作为行政行为，其法律依据包括《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国民法典》中的物权编、《补偿条例》等等，但这些法律规定主要是对依法行政的约束，对补偿利益的家庭内部分割并未作出规定，在审理裁判层面可供适用的往往只能选择法律的原则性规范，如公平原则，在部门法层面目前也没有具体针对征收安置利益分配的法律。虽然，各地方高院为规范本地区司法审判，往往制定一些解答文件、会议纪要等，以便基层法院和中级法院参考使用。但社会经济和社会关系都在急速发展变化，这些参考文件由于制作程序简单、受制于发布时的社会环境，往往具有历史局限性也未形成完整的体系，此类无法适应裁判中遇到的各类问题。上海市高级人民法院（以下简称上海高院）于2004年发布的《关于房屋动拆迁补偿款分割民事案件若干问题的解答》（以下简称《高院解答》）以及2020年4月发布的《房屋征收补偿利益分割民事纠纷研讨会议纪要》（以下简称《会议纪要》）是上海法院处理征收利益分割的指导性文件。
2.程序的割裂导致规则的冲突
从法律层面，《补偿条例》等规定成为判断房屋被征收人、同住人、居住困难人员等可以受到补偿的主体的标准；从征收实践层面，征收单位由于具备一定的自由裁量空间，对被征收户的补偿方案形成一套自己的规则；从司法裁判层面，法官行使审判权，依据事实和法律作出裁判。在三者本应具有连贯性和一致性，但是由于征收补偿程序的割裂，导致不同层面的规则发生冲突，如征收补偿安置时将非同住人纳入考虑因素，而进入司法审判程序后，若因该人不符合同住人身份，判决其无法享受征收安置，必然引起当事人与审判机关的对立。虽然《会议纪要》已就前述种情况提出处理意见，但实践中各种新情况不断发生，规则无法形成统一体系，冲突就无法避免。
（二）共有物分割的非诉性质
征收补偿利益的分割在诉讼中归入共有物分割纠纷的类别中。共有物分割诉讼是利用诉讼程序，请求法院确定分割方法，通过法院的判决消灭共有关系，并使各共有人取得单独所有权，其判决有形成的性质。通说认为分割共有物诉讼具有非讼事件的性质。在审理上述案件时，并不对原告是否具有分割请求权这一事项进行判决，而是依职权确定分割方法，并确定各方当事人分得的份额，这个过程没有作出法律上的判断，我国的民事法律未就共有物分割事情中的分割方法确定要件事实。因此也就不是通常所称的“民事司法行为”，而是一种“民事行政行为”，故共有物分割诉讼性质上应当属于非讼事件。这种行政色彩与征收行为本身的行政性形成关联是必然的。既然诉讼案件的审理核心在于确定分割方法，而现有规则在分割方案的指导上又存在缺陷，导致经常需要主审法官确定分割方法。不同主审法官的个人价值判断、利益平衡的差异直接导致了分割方案的不同，进而导致案件处理结果的不同。
（三）家庭内部利益分配难
征收利益分割的范围一般发生在家庭内部。首先，征收补偿利益的分配是家庭内部的利益分配，不同意一般意义上的共有物分割。家庭利益分配所涉及的因素不是单一的，包含更为深刻的家庭义务的分配和伦理道德安排，与家庭成员的身份紧密相关，家庭内部利益和义务的分配甚至还会受到特殊历史时期的政策影响，司法裁判显然不能回避中国人真实的家庭生活。单纯的共有关系显然无法囊括分家析产的丰富内涵。例如，知青插队回沪、父母赡养、未成年子女抚养、遗产处分等，均成为家庭内部利益分配的影响因素。司法裁判的分割要达到公平公正的结果，也无法回避民间社会的分家析产习惯，这就要求法官将征收补偿利益的分割投射在制定法当中所涉及的法律关系进行归纳和分类。其次，征收利益的分配也不同于一般的分家析产，并不是家庭关系解体后，家庭成员要求依法分割家庭共有财产而引发的纠纷，而仅仅是针对征收补偿利益的分割，在处理方式的选择、利益平衡的把握等方面也对法官提出了挑战。
第二部分 涉征收的房屋类型梳理
一、房屋性质梳理及相应补偿要素
新中国成立70年来城镇住房制度历经多次重大调整和变迁，不仅直接影响了城镇居民的居住状况，也对城市居民的家庭生活、居住规划等各方面都产生了深远影响。由于住房制度发生几次重大变革，各种不同性质的房屋成为特殊历史时期的产物，当这些房屋进入二级市场后，相关的权属纠纷、买卖纠纷也随之涌现，成为司法实践中经常遇到的问题。在房屋征收以及征收安置利益的分配问题上，明确被征收房屋的权属性质、房屋来源等信息，是保持住房制度与征收补偿安置政策设计的连贯性和可预见性的重要前提。城市房屋从产权归属上主要划分为公有住房和私有住房。
（一）公有住房
公有房屋制度，或者说公房制度，是在新中国建立之后，在城镇土地及房屋国有化的背景下建立起来的，以房屋公有、国家统一调配使用、使用人支付租金为主要内容的城镇房屋产权制度及管理制度。当时的历史阶段处在采取指令性计划经济的建设模式下，国家各项经济社会制度都为贯彻社会主义公有制而服务，住房制度也不例外。随着社会经济的发展，经济体制的改革，公有住房制度在不同时期也经历了变革。
1.公有住房制度的沿革
建国初期，新生的人民政权通过接收旧政权公产，接收战犯、官僚资本、反革命首恶分子房地产，以及处理外国人占有的房地产，建立起公有房屋租赁制度。50年代的私营房地产社会主义改造，实现了向住房类型以公有住房为主、住房供应以福利分配为主的过渡。1980 年 6 月中共中央、国务院在批转《全国基本建设工作会议汇报提纲》中提出：“准许私人建房、私人买房，准许私人拥有自己的住房”，从政策层面正式肯定了住宅房屋私建、私购、私有的合法性。自此，上海同全国一道经历了跨越长达半个世纪的城市住房制度改革。与“房改”同步，上海的公有房屋制度也发生了多次重大变革, 其中一项关键措施就是“公房出售”。
公房出售是打破数十年来住房行政分配的关键之举，是启动住宅商品化的前提条件。1994 年 5 月，上海市出台了《关于出售公有住房的暂行办法》（以下简称《暂行办法》），该《暂行办法》及其配套文件，就是人们常说的“九四方案”，构成了上海市公房出售的基础性规范。此后公房出售的政策不断放宽，力度不断加大，越来越多的售后公房进入房地产市场，成为存量住房市场交易的主体。1998 年国务院发出《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，明确要求全面停止住房实物分配。至此，在中国实行了近半个世纪的福利分房制度退出历史舞台，旧体制下的公有住房不再有增量，住房制度改革进入了深化发展的新阶段。
我国的住房体制从起初的福利性的实物分配变更为市场化、社会化的供应机制，房地产市场从原本的纯政策性分配变更为尊重市场供需调节机制的，总体反映出的是社会经济发展到相对较高的水平后，居民的居住问题基本能够靠市场正常调节解决，行政干预逐步退出对房屋资源分配的控制。但是，公有住房作为特定历史时期的产物，仍大量存在，处理涉公有房屋的诉讼纠纷时，仍应尊重公有住房的特殊属性，从历史性的角度公正做出裁判。
2.公有住房的类型
公有住房根据形成的主体、历史过程及资产来源，一般有如下几种类型：①国家行政单位由国家拨款和按国家政策规定组织收入等形式构建的住房；②全额预算管理、差额预算管理和自收支预算管理的事业单位，由国家拨款、贷款、组织收入、接受馈赠等形成的住房；③企业由国家直接投资、利用贷款、接受馈赠或税后利润及其他国家有权益等形成的住房；④其他按照国家有关政策、法规界定房屋产权属于国家所有的住房。也就是说，利用国家资金或者国有权益构建或者受赠的住房，明确规定房产权属于国家的住房，一般都属于公房。
公有住房根据管理、使用主体的不同，又可以分为以下三种主要类型：（1）直管公房，是由房地产管理部门的公有住房;（2）系统管理公房，是由政府各部门所属单位按系统自管自用的公房；（3）单位自管公房，是全民所有的企事业单位自管自用的公房。需要指出的是，由国有资产投资的房地产开发企业投资开发的商品房，不属于公有住房的范围。
公有住房根据是否能够出售分为可售公房和不可售公房。可售公房在根据购房政策买下产权后，成为售后公房，演变为产权房的一种。不可售公房是指根据现行房改政策还不能出售给承租居民的公有住房,它主要包括旧式里弄、新式里弄、职工住房等厨房、卫生合用的不成套房屋,也包括部分公寓、花园住宅等成套住房。这些不可售公房构成了当前旧改征收中的主要公房类型。
3.公有住房的安置补偿对象
（1）承租人与受配人
福利分房采用的是行政手段而不是经济手段，福利分房制度消灭了房屋的商品属性，也消灭了正常的房屋交易市场，但不能消灭居民改变居住条件、获取生活便利的需求。承租人作为公有住房的登记权利人，必然应当作为补偿安置的客体。在不同历史时期，虽然公房分配政策有所差异，但是总体上分配房屋还是受到家庭成员人数等因素影响，其他受配人虽然对取得房屋承租权起到一定影响，但是在房屋征收已经距离分配房屋经过一段时期，一方面承租人可能发生变更，一方面户籍情况以及居住情况均可能发生变化，若当时的受配人已不居住在被征收房屋内，不一定有安置需求，也就不一定作为安置对象享受征收补偿利益。
（2）同住人
《实施细则》第四十四条规定了居住房屋征收补偿所得的归属和安置义务，即征收居住房屋的，被征收人取得货币补偿款、产权调换房屋后，应当负责安置房屋使用人；公有房屋承租人所得的货币补偿款、产权调换房屋归公有房屋承租人及其共同居住人共有。因此，公有住房征收补偿安置的对象就是房屋承租人以及同住人。
《高院解答》认为，作为征收补偿对象的公房同住人，是指在被征收居住房屋处有上海市常住户口，已经实际居住一年以上，且本市无其他住房或者虽有其他住房但居住困难的人。《会议纪要》进一步明确公有住房同住人的认定标准，为鼓励居住困难的人通过自己努力改善居住条件，这里的“其他住房”应限定为福利性质的房屋，公房同住人在他处购买的商品房不属于“他处有房”。
结合上海高院对同住人的认定标准可以看出，公有住房本身具有福利性质，国家最初实行公有住房分配主要目的是解决“无房”的问题，征收补偿安置一方面是补偿，一方面是安置，对象是因征收而失去对原本房屋使用权和居住权的人员，若在他处已经享受过福利性质的房屋，其本身的居住问题已经被解决，被征收房屋并非其唯一赖以居住的房屋，也就不应该在本次征收中重复享受补偿和安置。
（二）城市私有住房
私房是指私人拥有产权的房屋，即产权人对房屋享有物权，城市私房由于历史原因，有多种来源和种类，主要有商品房、经济适用房、有产权证私房、售后公房、无权证有土地证私房、无权证无土地证也无公房租赁凭证的房屋、私房、“代经租房”或者“老出租”、联建公助房。其中商品房、经济适用房、有产权证私房的产权清晰，征收安置对象明确，且经济适用房一般不涉及被征收，本文不做赘述。
1.售后公房
售后公房是指，原来是租赁的公房通过房改后 ，出售给原承租人。公房出售的依据主要为：1994年的《关于出售公有住房的实施细则（94方案）》和1995年7月实施的《上海市出售公有住房方案实施细则（又称95方案）》，该方案从出台一直实施至今。公房出售后，公房就转变为市场上流通的商品房屋，房屋的产权人根据家庭内部协商一致，一般为原公房的承租人或者同住人。售后公房的产权房遇到动迁时，动迁政策一般按照普通私有居住房屋给予补偿和安置。但是要注意的是，94方案的设计缺陷导致按照该方案购买公房产权是只能登记在一人名下，但是其他同住人对该房屋也应当享有权利，处理此类纠纷时应当注意该节事实的查明。
2.无产权证有土地证的私房
上海市国有土地上的自住私房，一般是历史年代久远的房屋，现在房屋的产权人主要是基于继承或者在原有私房的基础上翻建、重建等。基本上没有产证、也没有翻建许可证。由于历史上的政策和家庭内部矛盾的限制，房屋产证无法办理。但是这类房屋之所以能定性为私有居住房屋，是因为他们有土地使用权证，并记载着土地的权利人。因此对这类房屋的动迁时的政策，考虑到对被征收人利益以及被征收人的便利，政府将该类房屋按照普通私有居住房屋给予补偿和安置。
3.无产权证无土地证的房屋
无产权证无土地证，也无公房租赁凭证的房屋在上海老城区比较多。但是房屋的实际居住人和在册户口人能在房屋中实际居住或者管理，也是有一定的依据，就是他们有地价税缴费证明。有些居民居住的房屋没有任何凭证，但是在1985年房屋普查中被登记为私房的，也被认定为私有住房，且权利人也是当时被登记的人。政府对该类房屋也认定为普通私有居住房屋，动迁亦是按照普通居住房屋给予补偿安置。但要注意的是，该类房屋一般存在翻建的情况，房屋实际面积与权证记载面积不符时，应以征收政策的认定标准为分割依据。
4.执行政府规定租金标准的公有出租居住房屋
该类房屋又称“代经租房”或者“老出租”。该类房屋具有历史矛盾性的房屋，私宅交由政府“经营租赁”给他人，租户向政府交纳租金，由政府的房管部门负责维修，租金中扣除了相关费用，按原租金的30-40%左右的比例，作为“定租”交给房主。改革开放后，政府又将房屋归还原产权人，但是此时原租赁关系已经确定，承租人继续使用租赁该房屋，产权人不得解除租赁关系，也不得调整租金。对该类房屋征收时，需要补偿两批人，一是房屋的产权人，按照私房安置补偿；二是房屋承租人以及同住人，按照公有房屋的性质补偿（根据当地政府的政策而做出具体的补偿）。
5.联建公助建设住宅
联建公助建设住宅是指在区城建部门组织领导下，由企业、事业单位投资，利用各区私房比较集中的棚户简屋基地，联合各方面的人力、物力，翻建多层或高层住宅后，再以优惠补贴的价格，出售给原来的私房户和建设单位职工。首先联建公助建设住宅属于私有产权房。根据1984年10月1日颁布的《上海市“联建公助”建设住宅试行办法》第十三条规定：“个人购买的‘联建公助’住宅在取得房屋所有权证书后，所有权属购房者所有。分期付款购买的‘联建公助’住宅，须待应付款交清后，房管部门再发给房屋所有权证书。”其次，联建公助住宅属于福利性分房，根据《高院解答》中：“房款的一半以上系用单位的补贴所购买的商品房”，因此联建公助所取得的产权房，购房者只需要出资1/3既可以获得房屋的产权。因此联建公助建设住宅属于福利分房。再次联建公助住宅，还有些事业单位直接分配给职工的房屋。联建公助住宅遇到房屋动迁时，同样是按照普通私有住宅给予安置补偿。
（三）房屋类型影响征收利益的分割
私有住房和公有住房的“同住人认定”问题类似，私有住房由于涉及到房屋原始产权的取得、家庭内部的继承、居住情况的演变、房屋实际使用人等情况，也存在着不少的争议。这些问题可能长期存在但没有显现，但在遇到房屋动迁征收，面对数百万甚至上千万的征收补偿利益时，此类私有房屋的征收补偿利益分配极易产生争议，进而引发家庭内部矛盾。
同时，由于“一户一证”政策的实施，现今房屋征收均按户进行补偿，房屋征收部门无责任也无权分配户内征收利益，而需要家庭内部协商解决。这类政策虽然简化了房屋征收流程，但客观上确实也加剧了家庭内部矛盾，最终导致了涉房屋征收补偿的共有物分割类民事诉讼案件的增多。
第三部分 城市房屋征收补偿利益分割审判难点
一、事实查明难
（一）规则不清晰
现有的征收补偿款分割已初具要素式审判的特征，审理中以查明同住人或产权人身份、居住困难认定情况、住房情况为基本内容，根据这些查明基本内容对规则进行涵摄，进而作出认定。虽然《高院解答》《会议纪要》已经对部分规则进行详细解读，但仍存在不清晰之处。
1.同住人身份的认定
根据《高院解答》，公房安置对象为承租人和同住人，承租人和同住人之间实行均等分割原则。同住人身份的认定包括同住人，是指在拆迁许可证核发之日，在被拆迁居住房屋处有本市常住户口，已实际居住一年以上，且本市无其他住房或者虽有其他住房但居住困难的人三个条件。这里所指的他处房屋的性质，仅限于福利性质取得的房屋，包括原承租的公有住房、计划经济下分配的福利房、自己部分出资的福利房，房款的一半以上系用单位的补贴所购买的商品房，公房被拆迁后所得的安置房（包括自己少部分出资的产权安置房），以及按公房出售政策购买的产权房等，所以对他出住房的理解可以概括为“有无享受过福利分房，如享受过，是否已解困”。其中，有两处标准在司法实践中仍存在认识不一。一处是“已实际居住一年以上”、一处是作为同住人认定条件之一的“未享受过福利性质分房”是否被严格适用。
关于“实际居住一年以上”。这里限定了两个必须同时具备的要素，状态上要求实际居住和时间跨度上要求一年以上。一方面，对实际居住的认定，目前的司法实践是根据当事人的陈述、是否有固定房间、缴费情况、信件收取地址等社会生活常识方面的证据综合进行判断，以审查是否确实有安置需求为目的。另一方面，对于“一年以上”的时间要求，这是一种拟制的居住，即虽然未实际居住在房屋内，但只要符合拟制条件，可以认定为实际居住。未到目前为止一共出现3种意见：（1）任意时间段居住满一年；（2）紧临动迁前居住满一年；（2）末次户籍迁入后居住满一年。这三种意见对条件的严格程度是不一样的。最宽松的是任意时间段居住满一年，在数十年间居住一年的要求并不难达成，但是并没有反映出在动迁时是否仍有被安置的需求。紧临动迁前居住满一年，这确实能够反映出因征收导致需要另寻他出住房，能够保证该人员确实有安置需求，但是排除了部分动迁前没有居住在房屋中确也应当有资格享有补偿的人员的利益，例如征收前在外自购房屋搬出居住，就直接丧失被安置的权利，从鼓励通过自己努力改善生活的角度，这样的认定增加了偶然性，并不能起到正面的引导效果。最后一种意见，是末次户籍迁入后居住满一年，将居住时长和户籍迁移绑定，体现了一定的合理性，不考虑征收发生前的实际居住情况，也一定程度上排除了因其他因素迁移户籍导致丧失居住资格的情况，是三种意见中最为合理的一种意见。但这种意见仍存在争议，即是否要求成年后末次户籍迁入后居住满一年。若以成年后为前提，是否直接排除了未成年人主张补偿款的机会，值得进一步商榷。
关于“是否享受过福利分房”作为能够认定同住人身份的关键因素之一，该项在征收补偿安置协议签订时，应当已经由征收单位查明，相关人员自然被排除在可享受补偿利益的范围之外，但现行实践并非如此，该节事实需在诉讼中由法院查明，直接导致后续流程推进的难度增加。首先，时间跨度长，住房政策经历改革，被征收房屋本身的承租人变更情况、户籍迁移情况、居住情况等以及所涉人员本身的住房情况等，在查明方面确实存在困难，一方面在缺乏当事人提供信息的前提下，法院难以直接核实相关信息，一方面由于年代久远，客观材料缺失，导致事实查明难。其次，司法实践中确实存在被征收户全员享受过福利分房的情况，此时如何分割补偿款，考验法官对利益平衡的处理。此种情况下应当参考哪些因素，尚无明确的具有法律效力的指导文件。
2.权属查明难
根据前文所述，城市房屋征收区分公房、私房，其中私房的来源和存在形式有多种。由于征收补偿款分割案件中，需要考虑房屋来源及当事人就征收房屋所作贡献来确认利益的分割标准，查明相关事实显得尤为关键。近几年旧改中，私房数量不在少数，很多被征收房屋多在解放初期甚至是解放前取得，当事人在案件审理过程中很难清晰阐述房屋来源及搭建情况。同样地，因为时间跨度少则十年多则接近一个世纪，房屋的户籍、居住、产权等情况在此期间发生多次变化，翻建改造、出租转租以及相应的权证、翻建审批材料、出资证明等证明材料，因多数因年限较为久远因保管不力或没有留存已经丢失，客观记录缺乏，无法对事实证明形成支撑。而此类事实的查明，对于涉案利益的分配又具有较大的影响，不可轻率地予以忽略，以上种种均加大了法院事实查明的难度。
3.“当时”政策的识别
对于“居住困难”的认定，既要尽可能确定统一的标准，又要充分考虑公有住房分配政策的历史沿革。法定最低标准面积的认定，应按照房屋调配当时的公房政策所规定“居住困难”的面积标准。这里所称的“当时”是指当事人曾经历过动迁安置、福利分房或是在动迁过程中被认定为居住困难的情况下，则需要法官根据当时的补偿安置政策来认定该当事人是否已经解决住房困难、是否被认定为被安置人、是否是公有住房的受配人等事实。由于历史遗留的住房来源的多样性，以及房屋拆迁尚未形成体系化、规范化的操作流程，要掌握“当时”的动迁政策确实存在难度。
二、利益平衡难
在查明征收补偿款分割案件的要素后，面临的就是补偿款分割的方案。“利益平衡”四个字包含了社会公平与家庭内部公平的方方面面。
（一）产权人与实际居住人的利益平衡
在私有房屋征收中，一般只有房屋产权人才是被安置人。对于房屋实际使用人，除非征收部门将其认定为被安置人，否则不属于征收补偿法律关系主体。私房征收中，被认定居住困难的人员与产权人利益该如何平衡，是保护产权优先还是居住权利优先呢？
S市Y区法院审理的一起案件中，被征收房屋是私房，产权登记在王某名下，原告周某与王某系夫妻，王某已经去世，二人生育六个子女分别是王A、王B、王C、王D、王E、王F。房屋征收时，房屋由周某以及王C、王D一家5人、王F一家3人居住。根据征收协议，房屋价值补偿款490万元（其中评估价格320万元，价格补贴95万元，套型面积补贴75万元），装修补偿款73万，各类奖励费合计270万元。一审认为，考虑到周某、王B、王C、王D一家5人、王F一家3人共计11人被认定为居住困难人口，为了保障王D一家、王F一家的居住，确认两户可以酌情分得房屋价值补偿款中的价格补贴和套型面积补贴，判决周某分得220万，王D一家分得250万，王F一家分得190万。二审认为，作为共有产权人的原告周某可分得全部价值补偿款的一半，加上继承份额，改判周某分得320万，王D一家分得185万，王F一家分得135万。
一、二审的不同分割方案体现出了不同的价值取向。一审以保护居住优先，考虑到王D一家5人系实际居住人，酌情分配给该户房屋价值补偿款中的价格补贴、套型面积补贴以及其他奖励补贴，以保障实际居住人、居困人员的利益。二审以保护产权人利益优先，认为房屋价值补偿款应有产权人分得，其他人除了继承所得份额，无权取得。从法官利益平衡的出发点看一、二审各有合理之处。但是，要维护司法审判活动的严肃性、减少类案不同判的情况，减少法官自由裁量的余地是关键。无论是居住权还是产权，都是市民生活最为重要的因素，如何找到二者的平衡点，不应总是根据个案判断，减少法官个人价值判断对案件结果的干预，形成类案同判机制，才能维护司法公信力。
（二）居住困难人员与其他同住人的利益平衡
公房征收中，实际居住人、被认定居住困难人员和其他同住人之间的利益如何平衡也是考验法官自由裁量的难点。有裁判观点认为，公房征收安置补偿协议认定居住困难的，则征收补偿款在居困人员认定范围内酌情进行分割。居困人员之外的人不再作为利益分割的主体。已被认定为居住困难人员，但根据现有证据能证明其不符合同住人条件的，一般仅可分得居困单价*22平方米/人的补偿款。涉及居困人员的私房征收，应在产权人和居困人员范围内进行分割征收补偿利益。在该人员范围内，原则上被征收房屋价值补偿款应由产权人按照其产权份额分割，居困增加补贴，由居困人员均分。
这样的观点从确定可以分得补偿利益的人员范围的方面，确实给出了一个统一的标准，但排除了未被认定为居住困难人员的其他符合同住人条件的人的机会。该观点，仍未解决在已被认定为居住困难的被征收户中，是否要对其他人员的同住人身份进行审查。因此另有裁判观点认为，居住困难保障对象的认定标准与同住人的认定标准不一样，因此不能仅以未被认定为居住困难保障对象而排除他们取得征收补偿的资格，还应结合其他因素综合考虑。
（三）未成年子女——与监护人的同住权与动迁份额的平衡
未成年人是否能够独立作为同住人分得征收补偿款，还是只能作为父母作为监护人可以适当多份的理由，一直存在争议。有裁判观点认为，未成年人应跟随监护人生活，由监护人提供生活保障。在未成年人符合同住人资格的情况下，若监护人符合同住人资格，则监护人可因该未成年人的因素适当多分，但是未成年人本人并不能够单独取得份额。
根据《高院解答》，对在公房内居住的未成年人实际承担监护义务的人，可以就该房屋的拆迁补偿款适当多分。但是根据现有的判决以及司法观点，未成年人要取得公房同住人的资格很难。上海《高院解答》认为“承租人或同住人允许他人未成年子女在自己承租的公房内居住的，一般可认定为属于帮助性质，并不当然等于同意该未成年人取得房屋的权利份额。因此，在这种情况下，该未成年人无权主张分割房屋拆迁补偿款，除非其能够提供证据证明其居住权并非基于他人的帮助而取得”。也就是说，法院认为“如果未成年人的监护人不在被征收房屋内的居住的”，该被征收房屋内的未成年人一般就不能被认定为同住人。
《会议纪要》针对未成年人与父母共同受配公房的意见是，未成年人并非作为独立的民事主体获得住房福利，而是附随于父母的居住利益，故原则上不属于他处有房，不影响其成年后所获得公房在征收时同住人的认定。由此看出，先有司法观点对未成年人作为征收补偿中独立主体是持否认态度的，将未成年人作为监护人的附属品，仅作为分割利益的一项考虑因素。
未成年人在被征收事务中的“居住权”和“财产权”不对等，以及是否违背了儿童权益最佳化原则，成为了摆在我们面前的一个重大问题。
（四）家庭内部利益分割难
征收补偿利益的分割本质上是析产纠纷，分割过程中长期形成的家庭矛盾集中爆发，除了插队落户、上山下乡、支边支内以及知青子女回沪等历史遗留问题，还会引发老年人赡养、未成年人抚养、遗产分割等一系列问题。虽然当前法律制度把分家析产放在财产法体系之下，是对分家析产的社会生活习惯所作的狭隘理解，但是现代民法体系建立在个人财产所有制的基础之上，家庭并不作为法律关系主体，使得家庭关系中财产问题的特殊性难以展现。
1.特殊历史时期形成的遗留问题
插队落户、上山下乡、支边支内等，对上海家庭房屋居住的影响深远，在征收利益分割方面主要体现在知青回沪人员的同住人身份认定上。现行的主流观点是，知青及其子女本身是特定历史时期国家政策的产物。在大好年华响应国家号召，离开故土上山下乡，无论是对家庭还是国家，知青群体都是做出了巨大贡献和牺牲的。而知青返沪后，往往兄弟姐妹都已成年成家，原房屋居住条件更加恶化。此时如要求知青在户籍迁回后“实际居住”房屋，则未免不符合情理，更容易激化家庭矛盾。但未“实际居住”，并不代表知青对系争房屋居住权利的放弃，更不能以此推定其不享有居住利益。由此看出，知青子女回沪，在政策上存在一定倾斜性照顾。但知青身份并不完全等同于同住人，还是要依据同住人认定标准，再结合迁入时间、迁回地点、是否他处有房等情况来综合判断。
征收利益的归属以及案件的处理折射出不同历史时期的社会问题和政策变化，伴随着众多效力认定上的争议和法律适用的盲点，案件的审理和各方当事人利益的平衡更趋于复杂。
2.家庭内部协议的效力
根据《会议纪要》，家事纠纷有人身依附性和家庭伦理性特征，家庭成员之间关于征收补偿利益分割事宜所达成协议的性质为家庭共有财产分割，内含家庭成员对家事问题、财产问题等的妥协和让步。实践中，家庭内部协议仅有部分被安置人签字的情况更为常见，一是源于部分协议形成时间距今较为久远，当事人法律意识薄弱；二是签订协议时存在代理的情况；三是父母代替子女签字。以上任何一种情况都能构成其他民事纠纷中的争议焦点，但是在家庭内部的征收利益分割案件中，审理原则显然应当区别于其他民事纠纷。家庭成员对于财产的处分与赠与不同，不宜按任意撤销权之规定处理，法院应尊重家庭成员之间的合意。要结合协议签订的背景、协议内容、签字方是否有代理权等因素综合判断协议是否为全体被安置人的共同意思表示。
（五）配套商品房订购权的分配
新政对配套商品房购买未作具体规定，实践中，不同基地对订购配套商品房的操作也有出入，对订购房屋的套数、位置、订购人的确定等并不透明，导致纠纷进入司法审判环节，对房屋订购资格的认定、不同房屋的分配并没有太多的依据，完全成为法官自由裁量的范畴。由于当事人实际取得的购房额度与基地口径亦有差异，且配套商品房购买价远低于市场价，利益分配的尖锐矛盾完全被转嫁至审判机关。
第四部分 完善涉征收补偿利益分割的建议
一、优化体系设计
（一）规范审判业务性文件，弥补法律缺位
1.审判业务文件的合法性
社会生活是复杂的，市民生活总广泛牵涉着各种具体纠纷，法律、法规、司法解释不可能面面具到，更无法应对家庭伦理问题。为了弥补这一问题，地方高院往往根据辖区的经济发展水平、地方政策、区域纠纷特点发布各类指导审判业务的文件。如前文所述，征收补偿利益分割具有非讼性和行政性的特性，更难以通过条文的形式对此进行前置性的规范制定，往往只能根据审判实践中遇到问题后进行解答，因此，《高院解答》和《会议纪要》。从效果上看，确实起到了指导辖区内法院的审判工作。
2020年12月1日，最高人民法院发布的《关于规范高级人民法院制定审判业务文件编发参考性案例工作的通知》（以下简称《通知》）。根据该通知规定，高级人民法院可以通过对疑难复杂案件制定审判业务文件、编发参考性案例等方式进行审判指导，但是文件不得采用司法解释的体例，可以采用“纪要”“审判指南”等形式。该通知虽然明确不得在裁判文书中对审判业务文件进行援引，但也确认了审判业务文件的指导作用。所以，通过高院发布审判业务文件弥补法律缺位是切实可行的方法。
2.规范审判业务文件
《通知》规定，高级人民法院的审判业务庭，以及中级、基层人民法院不得制定审判业务文件。而当前的司法实践中，由于征收补偿款分割纠纷案件中仍存在较多值得探讨的争议，案件处理没有统一标准，中级法院也会以发布裁判意见、专题讲座的形式为辖区内基层法院处理此类案件提供参考。但是，无论是“裁判意见”还是“改发案件评析”，从效力上来说，只是某个审判团队或是条线业务庭的观点，既不具有强制效力，也不具备审判业务文件的指导效力。由于缺少审判业务文件制定流程要件，观点的合法性、合理性、稳定性均值得商榷。如果因为基层法院未按上级法院的裁判观点对案件作出判决导致改判，从效果上看，存在行“判例制度”之实的嫌疑。值得肯定的是，发布此类文件的出发点为辖区内法院提供统一的意见参考，在类案同判上有所收效，但是也不能忽视司法文件合规的前提。建议高级人民法院可以对中级人民法院裁判观点的指导效力作出认定，或是建立科学的审查、备案机制。
（二）纳入类案同判体系，限制法官自由裁量
最高人民法院发布的《关于统一法律适用加强类案检索的指导意见（试行）》已于2020年7月31日开始试行。上海法院的审判管理系统和“审判业务一体化支持平台”已经基本具备类案检索的功能，法官也基本形成了在下判前进行检索类案的工作习惯。然而，工作习惯是自觉行为，类案检索制度是应然行为，是办案流程中应当遵守并记性的程序。被纳入应当进行类案检索的案件具有以下特征：1.法律适用问题存在争议；2.缺乏明确裁判规则或者尚未形成统一裁判规则。征收补偿款分割纠纷正同时具备以上两个要素。法官的自由裁量权是一把双刃剑，即能够利用法官的个人判断，对案件进行有针对性的处理，又可能导致裁判尺度的失当。将征收补偿款分割案件纳入应当经类案检索的案件范围，例如，将房屋类型、来源、同住人等要素作为同类案件识别的要素，能够促使法官对法律适用问题进行更加认真的研究，在类案检索的基础上作出更加慎重的裁判。
但由于类案检索的适用范围、检索主体及平台、检索范围、结果运用等仍缺乏明确具体统一的规定，亟须进一步规范完善。
（三）明确征收单位职责，建立标准化对接程序
征收单位作为作直接确定补偿方案的责任主体，持有安置对象认定、具体款项计算、套配商品房额度等第一手文件，从证据效力的角度，最直接的、证明力最强的证据，但是这些材料确并不必然能够出现在诉讼案卷中。甚至法官前往拆迁单位调查取证，有些单位对相关资料不愿提供，或在复印件上拒绝盖章证明，增加了审理难度。
房屋征收工作关乎民生利益，在征收安置程序进行应当公正透明。以此为基础，当征收安置补偿纠纷进入诉讼，需要有法院进行第二次安置的时候，应当与第一次征收安置建立衔接程序，其一是追加征收单位为当事人参加诉讼，其二是建立标准化对接程序。从节约司法成本和尊重当事人诉求的角度，建议选择第二种方式。在推进“一网通办”的智慧城市建设大背景下，建立与征收单位例如征收事务所之间的标准化对接程序，规范相关单位资料证据的保留和保管工作，规范相关单位资料证据的保留和保管工作，通过专门平台了解个案所涉及房屋的征收的背景和过程，以及征收单位确定、发放款项时的考量，获取书证材料，达到尽快查明事实，科学把握裁量尺度的效果，兼顾行政行为的公定力、确定力，在整个征收补偿安置的所有环节中保证了连贯性和统一性。
二、优化审判流程
（一）事实查明要素化
要素式审判法是根据案件的特点和规律，提出类案审理中必备的事实和法律要素，简化无争议要素审理程序，重点围绕争议要素进行审理并撰写裁判文书的一种审判工作方法。一般包括立案及庭前填写要素表、要素式庭审和要素式文书三个阶段。征收补偿利益分割案件的审理可以借鉴要素式审理的核心特征，就是通过填写要素表查明事实。
适用要素式审判的类型化案件应当满足以下条件：1、案件事实和请求内容基本相同，容易概括出相同要素；2、案件具有多发性，占审理比例较高；3、通过对要素的阐述，能够明确争议焦点；4、可以根据当事人要求细化不同类型，当事人填写要素表不存在较大困难。
征收补偿利益分割案件在审理方式上已经基本具备要素式审理的特征：整体审理逻辑为“征收利益总额"谁有资格分割"怎么分”，具体到关键事实查明时，例如是否具有同住人资格，查明要素为“户籍情况+居住情况+他处住房情况”。前文所述的事实查明难，主要是指各方当事人就居住、享受福利分房等事实方面的争议，但并不影响当事人对要素表的填写。
传统庭审模式中，由法官推进事实查明进度，部分当事人在关键事实的准备上往往不充分，导致庭审效果不佳。庭前在法官或法官助理指导下对要素表的填写，既能够提示当事人案件审理的关键事实，又能够为法官形成庭审提纲，确认无争议事实，将庭审重点放在有争议的部分，提高庭审效率。
（二）非诉讼方式化解纠纷
习近平总书记提出，“把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，从源头上减少诉讼增量。”上海法院的“一站式多元解纷平台”，旨在通过非诉讼手段，让大量矛盾纠纷化解在萌芽阶段，避免案件全部都“对簿公堂”。征收补偿款通过非诉讼方式化解，除了缓解诉讼案件数量增加的压力，更重要的效果在于，与司法手段的威严与冰冷相比，居委会调解等社会治理模式能够兼顾人文环境、社会情感等多种因素，能够更柔软、更和缓地及时化解家庭内部纠纷。通过搭建居委会、街道、征收单位、调解部门与当事人之间的沟通平台，便于当事人更快捷地解决问题，平息纠纷，完成自我安置，最大限度化解征收中发生的矛盾纠纷，从效果上更好地实现房屋征收改善民生的初衷。
三、其他值得探讨的问题
（一）设立居住权的房屋被征收
《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）第366条规定，居住权人有权按照合同约定，对他人的住宅享有占有、使用的用益物权，以满足生活居住的需要。居住权的设立有利于发挥居住权的社会保障功能，切实保护弱势群体的居住权益，维护社会和谐稳定。而居住权的众多问题必然会随着居住权制度的逐步实施而出现。针对目前矛盾比较集中的拆迁领域，居住权制度必将会给人口安置问题带来巨大的变革。
1.征收纠纷中居住权的行使
居住权人在征收补偿安置中的地位。居住权作为一种用益物权，最主要的左右就是保障对住宅享有居住的权利。根据《民法典》对居住权的表述，只有产权人可以在性质为住宅的房屋中设立居住权。若要在公有住房中设立居住权，只能是该公有住房的产权人，承租人一般无权设立居住权。不考虑设立居住权的原因，若公有住房中除承租人外，有其他人登记了居住权，则表明产权人确认了该人员对房屋享有居住的权利，应当得到补偿安置。
设立居住权的房屋被征收的情况将来主要存在于产权房征收中。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》，私房的征收对象是私房所有人，其取得货币补偿款、产权调换房屋后，应当负责安置房屋使用人。居住权所保障的就是居住权人对住宅的占有、使用权，当住宅被征收，居住权人当然享有征收补偿并得到安置。那么，无论公房或是私房，居住权人的安置义务应当由承租人或是产权人承担还是征收单位承担呢？
居住权人所应当获得的最重要的补偿是对“居住权”的补偿。从结果上看，只有保障其在与被征收房屋条件相当的房屋上设立“居住权”才能真正保障其权益。这就要求当被征收房屋设立有居住权时，被征收人应当与居住权人一起在签订补偿协议，并选择房屋产权调换这一补偿方式，以确保居住权能在拆迁后得到保障。但是，首先，若因“居住权”导致必须采用房屋产权调换的方式，又显得过于死板。其次，居住权人是否应当作为征收补偿协议的签约主体值得商榷。同样作为统一无权，是否可以参照土地承包经营权、建设用地使用权和宅基地使用权人在拆迁中的地位，居住权人应当作为签订补偿协议的一方主体出现，其居住权的补偿实现过程应当与普通承租人的债权实现体现出本质区别来。
2.居住权人的具体补偿方式
居住权人补偿方式之一是在被安置房屋中设立居住权。但是，居住受到同住人员、环境、房屋条件的影响，不能简单采取平移的方法。笔者认为，居住权人自愿通过获得货币补偿弥补其居住权的灭失，可以尊重其意思自治。若选择货币方式补偿居住权，应当与现行产权房征收中的其他被安置人进行区分。首先，居住权设立的依据是合同，不要求居住权人户籍在册或是实际居住，也不需要考虑其是否享受过福利分房等等，更不应受到居住困难认定的约束。其次，居住权人的安置利益不应受到其他被安置人员的影响，笔者认为，在居住权入法后，征收补偿安置政策也应当相应作出调整，单独确认居住权人的补偿利益计算方法，既增加政策的可预期性，又保护各方被安置人的补偿利益。
（二）未成年人利益保护
根据本文第三部分阐述，在征收补偿中，未成年人的利益未得到保护，主要体现在公房征收的同住人身份认定方面。根据当前的审判实践，未成年人能否取得征收补偿安置利益取决于其监护人是否能够被认定为同住人。虽然，未成年人的监护人应当保护其人身、财产及其他一切合法权益，但是，未成年人作为独立的民事主体，平等地享有民事权利，不能因为监护人的因素而减损其应享有的权益。
首先，未成年人对房屋取得没有贡献不影响其取得同住人身份。由于1998年分房制度结束，当前不会存在未成年人系受配的情况，因此也无从讨论贡献的因素。但是，根据《实施细则》，公房征收同住人的规定是明确的，并未将是否有贡献作为认定是否的依据，而是在分割时可以适当多分，因此没有贡献不能构成未成年人不能作为独立同住人的理由。在其居住的房屋征收时，其所应得地补偿是为了对未成年人进行安置。
其次，未成年人是监护人的“附属品”。未成年人一般随其父母等监护人居住、生活，但是不宜将未成年人视为父母等监护人的“附属品”，应当认可其独立民事主体的法律地位。在其与父母等监护人均被认定为同住人的情况下，该未成年人对被征收房屋的依赖程度不会弱于其监护人，其享有的补偿安置份额应当与其他同住人相当，而不是适当多分。
再次，未成年人应当受到保护。未成年人大多是无民事行为能力人或限制民事行为能力人，与《高院解答》认为的老弱病残应当多分，本质上属于同一类人群，应当照顾，出于督促监护人尽责，不需要倾斜多分，但是也应当尊重其同住人应享有的权利，甚至在不是同住人的时候，也可以因为未成年人的因素，给监护人适当多分。对未成年人、老年人应当特殊、优先保护。