靴子终将落地——华商法评《温室气体自愿减排交易管理办法（试行）》（征求意见稿）要点解读

一、《管理办法》制定背景
继生态环境部在2021年发布施行《碳排放权交易管理办法（试行）》且全国碳市场正式启动上线交易后，自愿减排量日益紧缺，旧规《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》又已经无法适应市场形势。
2023年7月7日，生态环境部正式发布并对《温室气体自愿减排交易管理办法（试行）》（下称“《管理办法》”）公开征求意见。碳排放市场的一块重要拼图终于有望在近日补全。
相比较于2012年的《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》（下称“《暂行办法》”），《管理办法》在全国温室气体自愿减排交易市场的管理模式上做了较大的改动和优化，特别突出交易的“自愿”属性，同时又强化政府部门的事中事后监管。
总体而言，《管理办法》立足于“2030年前碳达峰、2060年前碳中和”的中国承诺，并结合碳市场实际需求，解决了系列历史遗留问题，并构建了一个更加规范灵活的自愿减排交易机制。
二、《管理办法》要点解读
（一）“往者不可谏，来者尤可追”——时间线的切断与衔接
《管理办法》第八条“项目范围”以及第十五条“减排量范围”均明确提出了时间要求。一是申请登记的温室气体自愿减排项目应于2012年6月13日之后开工建设。二是减排量的产生时间应在2020年9月22日之后，并且在项目申请登记之日前5年以内。[1]
上面两个时间点中，2012年6月13日是《暂行办法》的印发实施时间，是中国自愿减排交易机制正式建立的时间，2020年9月22日是习近平主席在第七十五届联合国大会提出“2030年前碳达峰、2060年前碳中和”的中国承诺的时间。
以《暂行办法》印发实施时间为项目开工实施的最早起点，亦意味着中国已完整搭建起了自己的碳市场体系，不再直接与《联合国气候变化框架公约》《京都议定书》等国际清洁发展机制挂钩。同时，基于自愿减排项目所必须的额外性考量，自愿减排交易机制的建立是为了鼓励减排项目的发展，只有在该日期后开工建设的项目才可能是考虑了自愿减排交易的政策激励，在此之前建设的项目未考虑自愿减排交易机制的影响，因此理论上不具有自愿减排项目所必须的额外性。
以2020年9月22日为时间节点，设定在此之后产生的方为有效减排量，一方面是配合国家“2030年前碳达峰、2060年前碳中和”的中国承诺，另一方面，历史遗留的减排项目，其采用的方法学、测量核查标准、可追溯性可能存在过时和模糊无法核查之处，因此《管理办法》特别规定排除在此之前的未备案项目减排量。特别地，《管理办法》第四十五条专门规定了“既有减排量处理”，规定了只有之前已获得备案的减排量，可继续登记使用。从这个角度而言，部分市场参与者的“囤货”举动可以说是正确“押注”。
“一刀切”的方法可能对于时间节点之前已开发建设但未备案的项目有着较大影响，即使按更新后的规定和方法学重新完成项目备案，在此之前产生的减排量亦无法被认可，期间的投入损失在所难免。
（二）“让市场的归市场，政府的归政府”——备案事项的收紧与下放
《管理办法》对原温室气体自愿减排方法学、项目、减排量、审定与核证机构、交易机构五个备案事项的管理方式进行了优化，取消了该等事项的备案手续，转而成为政府部门直接管理职责，或调整成承诺事项。
1.方法学
从早期的CDM、VCS机制到现如今的CCER，由生态环境部核定发布的方法学数量极其有限，而各地方政府部门、国际组织及研究机构在实践中均存在大量研究和发布方法学的举措。因此，关于自愿减排方法学，既往存在大量的混乱和不规范。针对不规范情形，《管理办法》干脆将权限上提，规定直接由生态环境部负责组织制定温室气体自愿减排项目方法学，作为减排项目审定、实施和减排量核算、核查的依据。
在《管理办法》中的规定明显为纲领性的规定，相信正式文件发布后，会有更加具体的方法学起草、制定与发布的流程。对于该项举措，实质是生态环境部自上而下主动增加责任和工作量，考虑到实施难度，可谓勇气可嘉。
2.审定与核查机构
《管理办法》从实质上提高了对审定与核查机构的要求，以满足“运用市场机制推动监督责任和主体责任落实”的监管手段。《管理办法》规定不再通过备案方式确定第三方审定与核查机构，而是由市场监督管理总局会同生态环境部按照《认证认可条例》规定，对审定与核查机构进行市场准入的行政审批。此前市场开发主体都是和原来的名录上的DOE机构合作储备项目，原来的十二家何去何从尚待明确，如果不能认可，则早期的储备项目已无实际意义。
3.项目和减排量登记
《管理办法》将原来的项目和减排量备案改为由项目业主和第三方审定与核查机构对相关项目和减排量材料真实性、合规性“双承诺”，政府进行过程和事后的监督与检查。在规定中与“自愿减排”的初衷较为贴合的是，《管理办法》在项目的设计、公示、审定等流程中，规定了公示期与公众异议流程，充分体现了“环境权益”的公共属性。
（三）“汇流入海”——建立自愿减排的全国统一市场
《管理办法》第六条规定，将组织建立统一的全国温室气体自愿减排注册登记机构、交易机构和交易系统。即办法实施后，将不再通过备案形式确定多家交易机构分散交易，而是组建全国统一的交易机构，开展集中统一交易。具体实施后，意味着原有的地方试点交易机构将不再能自主开展自愿减排的交易，而是参考现有的全国碳市场模式，集中交易，统一管理。
三、法律视角下的要点分析
（一）适格的开发主体与交易主体
早在2021年10月，即有一份生态环境部应对气候变化司流传出来的未公开征求意见稿，其中当时第四条关于参与主体的规定中，规定的是中国境内的法人可开发减排项目（和发改委时代的规则一致），符合条件的单位和个人可以参加交易。
至本次《管理办法》，又额外增加了“其他组织”可以开发减排活动、申请和登记项目。同一条款下额外规定“符合条件的”“法人、其他组织和个人”可以参加交易。
首先，对于两次不同的表述差异，以及《管理办法》第四条中关于开发主体、交易主体的差异，华商理解，正如我们在近年的对外活动及著作中所表述的，主管部门将会在实践中延续早期的规则，限制将所开发的减排量仅登记在项目业主名下，限制投资人或类似机构直接参与到减排量分配中。上述规定中增加“其他组织”，是为了解决诸如“村集体”“集体企业”等特殊组织作为项目业主的问题。
其次，也正像我们多次交流活动中提及的，参与交易主体必须是“符合条件的”。对比2012年的《暂行办法》，当时《暂行办法》规定的是“国内外机构、企业、团体和个人”，此次《管理办法》改为“符合国家有关规定的法人、其他组织和个人”。由此可见，从政策方向及市场实践中，碳市场仍然不欢迎投机和宽泛的投资行为，实践中还可能对外资参与到碳市场中持审慎态度。这仍然是个受管控的、有限制的市场。
对于上述两个问题，如《管理办法》生效，则过去近10年间各方参与开发的减排项目，极有可能会出现变动和纠纷，包括各类型的开发合同、预开发合同，都面临着政策变动而带来的被迫变更或解约的问题，值得特别关注。
（二）行政监管的流程变更调整
《管理办法》第三十一条特别增加了按照“双随机、一公开”原则对已登记项目和核证自愿减排量的真实性、合规性组织开展监督检查。同时，《管理办法》整体还以公示加登记的行政监管模式，对项目和减排量进行事后监管。
华商认为，该等“事后监管”及“公众监督”的举措，与药监局722发文管理药物临床试验数据、证券市场发行注册制有异曲同工之妙，能够压实市场主体责任、有效提升项目开发备案效率。
同时华商也注意到，从《管理办法》整体的用词及措辞来看，主管部门较有可能倾向于将新规与联合国公约、巴黎协定等文件脱钩，进而起草一份中国自己的自愿减排规则。具体而言，之前常见的“签发”等转译词已被替换成登记。
四、未解决的问题与意见
（一）地方减排量何去何从
除了CCER，现在依据地方政府自行发布规则而存续的机制及产品包括北京市核证减排量（BCER）、广东省碳普惠制核证减排量（PHCER）、福建省林业碳汇减排量（FFCER）等。《管理办法》未明确该等地方减排机制及现存减排量的有效性或处理。
基于建设全国统一大市场的前提，华商认为，可根据《管理办法》修订理念，设定转化与再认证机制，将该等产品统一并入全国市场，避免减排机制种类繁多、标准各异、价格不一的情形，避免造成市场割裂、挤占优质减排资源的情形。
（二）国际市场的相关问题
纵观国际市场，除已不再在国内适用的CDM机制，其他如VCS、GS等通用的国际减排机制仍为主流的减排机制，亦有不少项目所在地为中国境内。该等项目是依托于国内的底层资产，而开发完成国际减排量，对于该等已完成和未来开发的国际减排量，《管理办法》未对其做进一步规范。考虑到碳汇市场设置的初衷与特殊的“公共环境权益”属性，华商认为，有必要推动国内市场与国际市场的衔接与转化，包括境内外市场及产品的互认与流通，以完善管理并完整解决遗留问题。
同时，《管理办法》第二十六条特别规定了“跨境交易”，未来关于CCER跨境交易以及不同品种、机制的互认问题仍待进一步细化，诸如跨境交易中的准入、关税、外汇以及资产互认等核心问题，市场主体仍然在摸索探讨中前行。
结 语
在我们参与的众多自愿减排开发及交易项目中，众多市场参与主体，如项目业主、投资机构等，当前主要的顾虑即是管理规则的调整存在较大不确定性。如本次《管理办法》正式修订发布，相信会迎来项目开发及后续交易的热潮。
本次《管理办法》正式修订发布后，可以预见地将会推动更广泛的行业、企业参与温室气体减排行动，亦会进一步规范温室气体自愿减排交易及相关活动。同样地，该领域内的投融资活动热度将会更加高涨，华商能源环境业务组将继续致力于气候投融资领域，为自愿减排的开发及交易提供更广泛的专业法律服务，助力“3060碳中和”中国承诺的实现。
注：
[1]如汪军指出，似应该加一个字更清晰“登记之日起前5年以内”。参见https://mp.weixin.qq.com/s/kNFmZtCMHTphOz9TtbaLtw《CCER公开意见稿如期发布，减排量申请条款中的“5年之内”是啥意思？》